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高世昌等:德国的生态补偿实践及其启示

作者: 高世昌,自然资源部国土整治中心;肖文,自然资源部国土整治中心;李宇彤,自然资源部国土整治中心 发布日期:2020-07-05
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德国的生态补偿,就是政府运用法律、行政许可、市场、经济和财税等综合手段,要求开发建设项目的责任主体对损毁的植被、水源、生物多样性、自然景观等在同一生态圈范围内的生态要素进行恢复或补偿,以保持生态系统功能和自然景观价值的损失与补偿平衡措施,其实质是对各类建设活动损毁的生态系统功能和自然景观价值进行补偿。

一、德国生态补偿的起源与演进

德国的生态补偿探索大体经历了两个阶段:一是自然保护思想的萌芽与探索。1815年,德国历史学家、作家阿恩特提出,自然是一个相互关联的整体,草木、石头、虫子、人类等都只是其中不分先后的一部分,并对工业革命造成森林和土壤破坏提出批评。他的观点被德国公认为自然保护思想的起源。1888年,德国学者欧内斯特·鲁道夫首次提倡保护地表故土的观点,1897年提出“家乡保护”和“一体化的物种保护”等主张,强调对自然进行整体保护,防止人为措施对自然界造成不利影响。这对自然保护运动的内涵和发展方向产生了深远影响。1906年,德国成立了首个国家级的自然遗产保护机构,自然资源及人文保护上升为国家行动。1935年,德国颁布了《帝国自然保护法》,1938年出台了《帝国自然保护实施条例》,明确规定了自然保护基本原则和政府职责,要求设立自然保护区,依法对自然环境进行保护。这些标志着德国自然保护思想的成熟。

二是生态补偿理念的形成与确立。二战后,为了尽快恢复经济和治理战争创伤,德国大规模实施重化工业发展,造成了大量土地被占用和损毁,造成自然环境破坏和严重污染。1966年,莱茵兰普法尔茨州率先制定了《土地规划法》,规定建设项目应做到侵占生态功能与生态补偿平衡。这一理念得到推崇,各州纷纷立法对自然保护和生态补偿做出相关规定。1969年,德国政府在内务部成立了环境处,即现今的德国联邦环境、自然保护、建设与核反应堆安全部的前身,开展环境保护行动计划,推动自然环境保护和生态补偿实践。1976年,德国颁布了第一部《联邦自然保护法》,生态补偿的法律地位在国家层面得以确立。随后各州制定了《生态补偿条例》和相关管理制度,对生态补偿涉及的原地补偿、易地补偿、资金补偿等方式和生态账户管理、土地储备库、补偿标准等内容做了具体规定。生态补偿成为“侵占者”的法定义务。

二、德国生态补偿的主要做法

法律法规健全,依法开展生态补偿。德国政府和各州高度重视生态补偿法制建设,在《联邦自然保护法》《联邦基本法》《联邦空间规划法》《联邦建筑法》《联邦森林法》《水资源法》等相关法律中都对生态补偿做了明确规定,为开展生态补偿提供了法律保障。特别是《联邦自然保护法》,对保护自然资源、预防侵占、侵占者义务、决策优先度、侵占补偿标准等做了详细规定;各州的《生态补偿条例》也明确了保护对象、行政许可、生态补偿程序与管理要求等内容,便于生态补偿措施可操作。

强化规划引导,提供生态补偿空间。德国建立了联邦、州、区域、市县四级空间规划体系,并与欧盟层面空间规划、部门性空间规划、非正式规划相结合,涵盖了国土规划、土地利用规划和建设规划等多个方面,将空间可持续发展作为最高目标,引导市县经济社会与生态协调发展。如在区域规划中,对栖息地、自然保护区、多功能绿化带、通风走廊、娱乐设施、防洪地带和近地表矿产资源开发等都做了规定。同时,景观规划也分为州、地区、市和社区层级。这两种规划相互配合,为生态补偿提供了空间保障和景观提升技术支撑,确保生态补偿区域得到长时间保护。

建立评价方法,支撑生态占补平衡。德国十分注重生态侵占事前预防和事后补救,由专业机构对建设项目占用的自然资源及损毁景观进行综合评估和分析,提出建设项目避让措施或生态补偿要求,将评价结果作为生态补偿依据。如巴伐利亚州的《生态补偿条例》将物种及其生存空间的生态价值分为0—15等,影响系数按高、中、低及不明显分别赋值,制定评价特征值查询表;用特征值与建设项目占用的土地面积相乘,即得出生态损失分值,也就是需要补偿的生态指标。

完善补偿机制,严格生态补偿规定。德国各州均制定了生态补偿政策,明确了生态补偿主体、补偿类型、补偿方式、补偿程序、实施监管和不落实生态补偿处罚等规定,以便各部门和相关利益者履行各自职责。同时,政府为各类建设项目提供更加灵活的生态补偿制度,德国在16个联邦州中规划了69个生态补偿区域的“自然区域总单元”,“侵占者”只要选择补偿区域与建设项目的土地之间具备某种空间联系,并以同等生态指标进行补偿、景观以适宜方式被重塑,就算完成了补偿义务;允许项目建设单位采取多种补偿方式,如原地补偿与易地补偿相结合、现金补偿与指标购买相结合等。

强化财税保障,扩大生态补偿范围。德国在生态补偿机制方面还探索建立了对相关利益者直接补偿、征收生态补偿税、实施区域转移支付等财税激励政策。政府开征了与环境相关的绿色税,仅2013年就征收绿色税240亿欧元,拓展了生态补偿资金来源。同时,政府主管部门还可以根据生态补偿需要,对符合规划的重要区域或需要促进落后地区发展的区域,采取财政直接补助方式,减少土地利用者对生态系统功能的破坏。如水资源保护,农民只要在农作物收获后土壤含氮量低于规定值,就可以获得一定的补偿。此外,探索建立了跨区域生态补偿转移支付制度,横向转移基金25%来源于联邦商品销售税,75%由财政富裕的州政府按照联邦统一的标准向财政差的州政府直接补贴,主要用于跨流域生态环境治理,促进区域可持续发展。同时,德国和捷克还建立了国际合作机制,成功治理了跨国境的易北河流域生态环境,成为欧洲跨国流域治理的典范。

三、德国生态补偿的主要特点

全面生态补偿。凡是开发建设项目占用土地,影响地表水和地下水、气候与空气、动植物、景观及其休养功能等,造成生态系统功能和自然景观价值损失的,都应进行生态补偿。

严格分级管控。项目建设行政许可按照“避让、侵占、补偿”递进层次进行管控,要求专业单位对项目建设拟“侵占”的生态系统功能和自然景观情况进行评估,并提出避让“侵占”、少“侵占”或不“侵占”的措施。当无法避让“侵占”时,应使“侵占”最小化;项目建设单位在开工前应落实生态补偿具体措施,尽可能原地补偿。当原地无法足额补偿时,经主管部门批准后,方可进行易地补偿或缴费补偿。

多种补偿方式。主要包括原地补偿、易地补偿和缴费补偿及其组合方式进行补偿。原地补偿即在项目建设区范围内预留部分生态用地,采取提升该部分土地的生态系统功能和景观价值的方式进行补偿;易地补偿即在项目建设区域以外,在符合国土空间规划要求的区域内进行补偿;缴费补偿即项目建设单位无法自行完成生态补偿义务时,以向政府主管部门缴纳资金方式进行补偿。

发挥市场机制作用。德国在州级政府的主导下,建立了生态补偿指标交易市场,体现生态产品价值,调动社会资本参与生态补偿指标供给,在一定程度上缓解了政府生态保护修复的资金投入压力。社会资本生产的生态补偿指标,纳入当地政府“生态账户”管理范畴。当地政府扮演市场监督者角色,负责跟踪生态指标用于生态补偿“抵扣”情况。目前,德国规定生态指标交易范围均限于州域范围内,目的是维持区域生态平衡。

实行全程持续监管。对纳入生态补偿的空间,要求从补偿之日起25年内不得改变空间用途;政府主管部门对生态补偿涉及的专业评估、预防措施、补偿落实情况、补偿经费使用等进行全面监管,确保生态补偿到位。

四、德国生态补偿对我国的启示

加强自然资源管理制度顶层设计,探索建立健全生态补偿制度。当前和今后一个时期,仍将是我国经济社会快速发展的重要时期,各类经济建设活动必然侵占部分生态空间,对生态系统功能和自然景观产生负面影响,必须努力破解经济建设造成的生态损失和加强生态保护修复的困境,可借鉴德国生态补偿的法律与制度,实行“谁侵占,谁补偿”的责任制度,促使建设项目尽可能不占或少占重要生态资源和高价值的自然景观,并有效补偿生态损失。同时,完善生态补偿财政转移支付,促进流域或区域之间生态保护修复;完善税收管理制度,拓展生态补偿资金来源。

发挥国土空间规划引导与管控作用,为实施生态补偿提供空间。当前我国正在开展的首轮国土空间规划编制可借鉴德国空间规划和景观规划的做法,一方面,加强重点生态功能区和重要自然景观价值区域的保护,严格空间用途管制;另一方面,从国土空间上应综合考虑和规划项目建设区的原地生态恢复空间与易地生态补偿空间,对易地生态补偿空间应做到集中连片,从规划上能够长期保留,统筹推进生态基础设施建设,让生态补偿区域提供最佳的生态产品。

开展生态补偿评估方法与标准研究,为实施生态补偿提供依据。实施生态补偿的核心是把握建设项目造成的生态功能损失,这需要建立科学的生态补偿评价方法,才能让“侵占者”和政府主管部门、相关利益者接受,便于落实生态补偿责任。目前,我国多个地方探索开展了生态补偿实践,但还没有建立一套完善的评价方法,有关研究成果也十分有限。可以借鉴德国的做法,采取国家层面制定生态补偿评价通用指标与地方层面制定特征指标相结合的评价方法,确保生态补偿评价符合实际、便于操作。

建立健全生态补偿市场机制,调动社会资本参与生态补偿工作。生态补偿市场机制既是生态产品价值实现的重要途径,也是调动社会资本参与生态补偿指标生产积极性的重要手段。可以借鉴德国市场化生态指标开发模式,有序推进社会资本参与损毁生态修复或提升自然景观,形成可用于市场交易的生态补偿指标,为落实生态补偿提供市场交易来源,也为跨县、跨市或跨省域国土空间生态保护修复创造有利条件。

来源:《中国土地》 发表时间:2020年7月5日