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柯炳生:我国粮食安全问题回顾与展望

作者: 柯炳生,中央农办、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员、中国农业大学原校长 发布日期:2021-07-26
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粮食安全问题,极端重要。改革开放以来,我国在保障粮食安全上,取得了巨大成就。在全面实现小康之后,我国现在和未来的粮食安全问题,呈现出新特征、新挑战。落实好习近平总书记提出的粮食安全战略,需要更好地发挥好市场与政府的作用,更好地做好技术创新、组织创新、政策创新和现代农业业态创新。

如何理解粮食安全问题

准确地认识和把握粮食安全问题,可有多个不同的角度和维度。

粮食安全问题,是一个重大问题。对于个人和家庭来说,关乎生存和健康;对于社会和国家来说,关乎稳乱和盛衰。

粮食安全问题,是一个全球问题。1996年联合国粮农组织召开世界粮食首脑大会时,全球饥饿人口有8.4亿人。大会提出的目标是,到2015年,把饥饿人口减少一半。而到2012年,全球饥饿人口为8.7亿人,相比1996年不减反增。在2020年上半年,全球仍有近6.9亿人处于饥饿状态。

粮食安全问题,是一个生产问题。要实现粮食安全,必须有足够的生产数量。1974年召开的世界粮食大会,首次定义了粮食安全,重点强调生产问题:在任何时间,世界都有足够的基本食物供给,以维系粮食消费的不断增长,并平抑生产与价格波动。

粮食安全问题,是一个分配问题。从全球的角度看,粮食的生产数量是充足的,但具体到消费者个体和家庭上,分配很不平衡,大量饥饿人口是因为没钱买粮。因此,1996年世界粮食首脑大会上,补充完善了粮食安全定义:所有的人,在所有的时间,都能够买得到买得起足够的、安全的、营养的食物,以满足他们的饮食需要和食品消费偏好,实现活跃健康的生活。

粮食安全问题,是一个多层次需要问题。首先是口粮,也就是稻谷和小麦。这是我国现在实际上的主食/主粮,是粮食安全的底线。改革开放前,在贫困人口中,口粮具有关键性意义。谷物,这是国际通行的分类方法,包括稻谷、小麦、玉米以及其他各种粗粮。粮食,是我国的传统分类方法,包括谷物、豆类、薯类。同改革开放初期比较,我国粮食中的口粮比重,已经从63%降低到52%;而稻谷、小麦和玉米三大作物的比重,已经从81%上升到91%。

食物(food),包括所有可以食用的东西。除粮食之外,还包括肉禽蛋奶水产、瓜果蔬菜等。我们现在常说的粮食安全,是从英文Food Security翻译过来的,翻译得并不准确。准确的翻译,应该是食物保障,也就是吃饭问题的保障。解决吃饭问题,首先当然要解决好粮食问题。但是,粮食问题不是吃饭问题的全部。除了粮食之外,还有肉禽蛋奶水产、瓜果蔬菜等,同样是吃饭问题的重要组成部分,并且是日益重要的部分。因此,当我们说粮食安全问题时,应该清楚,这里的“粮食”,应该是“食物”,是所有能吃的好东西,包括粮食,但不仅仅是粮食。

随着人民收入水平的不断提高,直接的粮食消费逐渐减少,而肉禽蛋奶水产、瓜果蔬菜等产品的消费需要越高。在“吃得饱”实现之后,人民日益要求“吃得更好”“吃得安全”“吃得健康”乃至“吃得愉悦”。习近平总书记高度重视粮食安全问题,多场合强调“确保重要农产品特别是粮食供给,是实施乡村振兴战略的首要任务”“解决好吃饭问题,始终是治国理政的头等大事”等等。

我国粮食安全发展成就

新中国成立以来,党和国家一直高度重视解决吃饭问题,不断探索和采取各种措施。但是,由于宏观经济体制原因、人口政策失误和农业农村政策失误,使得我国的粮食安全发展道路充满了曲折。一直到改革开放前夕,尽管总体有所改善,人均粮食生产水平从1949年的209公斤,增长到1977年的298公斤,但粮食安全并没有得到根本性的保障。

改革开放以来,我国的粮食生产取得了巨大成就,粮食保障水平获得了根本性的提高。1978-2020年间,我国的粮食生产从30477万吨,增长到66949万吨,增长了120%。同期,人均粮食生产水平从317公斤,增加到477公斤,增长了50%。这是我国粮食安全获得了较高水平保障的关键基础。与此同时,我国人均肉类生产从9公斤增加到54公斤;人均水产品生产从5公斤增加到46公斤;人均水果生产,从7公斤增加到136公斤,分别增加了5倍、8倍和18倍。

从国际比较看,我国人均谷物生产水平,1978年仅仅相当于世界平均水平的四分之三,而2018年就超过世界平均水平13%。1978年,我国用占世界10%的耕地面积,生产了世界17%的谷物、8%的肉类和4%的水果,养活着世界22%的人口;2018年,我国用占世界10%的耕地面积,生产了世界21%的谷物、25%的肉类、30%的水果,养活着世界18%的人口。

从以上比较中,既可以看出我国粮食安全状况的重大提升改善,也可以看出我国农业改革开放以来的发展速度,远远高于世界平均发展速度,成就突出,举世公认。对比联合国的粮食安全标准,我国可以说已经很好地解决了“吃得饱”的问题。现在和将来所面临的粮食安全问题,主要是“吃得更好”的问题,即更好地解决国际粮食安全定义中的“食品消费偏好”(food preference)问题。

新阶段粮食安全的新挑战

在国内生产快速增长的同时,我国的农产品进出口速度也大幅度增长。尤其是在加入世贸组织之后,从2001年到2020年,农产品的出口从161亿美元增加到760亿美元,而进口从124亿美元增加到1708亿美元。我国成为世界上最大的农产品净进口国。

在大宗农产品中,蔬菜是最主要的净出口产品,水产品大进大出,出口略大于进口。其余大宗农产品,包括大米、小麦、玉米、大麦和高粱等谷物,大豆,棉花,食糖,油料和食用油,猪肉,牛肉,羊肉,禽肉,以及水果等,均为净进口。2020年,我国的大豆进口超过1亿吨,自给率为16%;谷物进口达到了4000万吨,自给率为94%;肉类进口为991万吨,自给率为89%。

我国大量进口农产品,有多种原因。其中最主要的原因,是耕地资源严重不足。我国人均耕地面积只有1.4亩,仅仅为世界平均水平(人均2.7亩)的一半多一点。并且耕地的质量较差,坡度在2度以下的耕地占57%,2-6度占16%,6度以上占27%。另外,地块细碎化明显。

耕地不足,直接加大了土地密集型农产品的进口。例如,如果进口的1亿吨大豆用国内土地生产,需要7.7亿亩耕地,比东北和华北地区的全部耕地之和还多。另外,由于土地成本和劳动力成本的不断提高,抬高了我国农产品的价格。这使得很多进口农产品具有很强的价格竞争力。例如,2019年我国进口产品每斤的平均价格是,大米1.76元、大豆1.38元、小麦0.99元、玉米0.77元、猪肉7.80元,均显著低于国内产品价格。

我国每个农业经营户的规模也很小,平均仅为9.8亩(约0.65公顷),不到欧盟农场平均规模(14公顷)的5%,不到美国农场平均规模(170公顷)的0.4%。另外,我国农业经营者的文化程度仍然较低,在3亿农业劳动力中,高中以上文化约占8%,初中占48%,小学及以下占43%。

我国粮食的单产水平,同世界先进水平仍然有较大差距。尤其是我国进口需求较多的大豆和玉米,均显著低于世界最大的生产国美国。其中,我国大豆的亩产不到130公斤,而美国约为230公斤;我国玉米的亩产为410公斤,而美国为740公斤。

展望未来,随着人口的增加、人均收入的增加和城市化发展,对农产品的需求总量会不断继续增长,对质量和安全的要求也更高。其中,对口粮的需求大体稳定,但质量要求不断提高(优质、专用);对畜禽水产品的需求会继续增长,质量要求也不断提高。饲料粮(玉米和大豆)需求压力将不断增大。高质量瓜果蔬菜产品的需求也将继续增长。

在生产方面,则是面临着种种挑战,其中最突出的,就是资源约束。耕地资源、水资源和劳动力资源,数量只减不增。而农业劳动力的成本,会继续快速提升。

因此,未来我国粮食安全的挑战,用一句话概括起来:如何用越来越少的土地,越来越少的水资源,越来越少并越来越贵的劳动力,生产出更多、更好、更安全的农产品。

未来粮食安全战略展望

习近平总书记指出:“要坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略”“做到谷物基本自给、口粮绝对安全,把饭碗牢牢端在自己手上”。在“以我为主、立足国内”方面,我的判断是:口粮绝对安全,可以实现确保;而谷物基本自给,需要很大努力。

在口粮方面,根据国家统计局调查,2018年全国城乡人均谷物消费数量为116公斤,而我国当年人均稻麦生产合计为246公斤,超过人均谷物消费量的两倍。2013-2018年间,全国人均谷物消费数量呈减少趋势,从139公斤降低到116公斤。未来,人均口粮消费会继续下降,能够抵消人口数量增长所产生的口粮消费增长。我国口粮总体消费数量会大体稳定乃至有所下降。而我国的口粮生产能力,还会不断增长,足以满足口粮的消费需要。

在谷物中,除了稻谷和小麦,主要就是玉米。根据国家统计局调查,2013-2018年间,我国人均动物源食品消费从63公斤增加到72公斤。未来,这个发展趋势还会继续下去。这意味着,对玉米的需求会不断增长。在2009-2019年间,我国玉米生产增加了8752万吨,增幅为51%。其中,玉米面积增加了25%,玉米亩产提高了20%。而目前,玉米仍然呈现短缺态势。未来,要实现谷物基本自给,关键要看国内玉米生产的发展情况。无论是扩大面积还是提高单产,都面临着一些约束和挑战。要实现谷物的基本自给,必须在增加玉米生产上,做出更大努力。

在确保产能方面,主要有三个决定性因素:耕地,科技和生产组织创新。耕地方面,数量要保,质量要好。要采取长牙齿的硬措施,落实最严格的耕地保护制度。同时,还要通过养猪养鸡楼房化和丘林山区化,减少畜牧养殖对平原地区耕地的占用。要加大高标准农田建设的财政投入,保证高标准农田的高标准,满足农业机械化作业和应用先进技术的需要。

在农业科技方面,不仅要重视应用研究,更要重视基础研究,尤其是通过现代生物技术进行品种创新;要加快加强饲料作物的研究;要加强现代畜牧养殖技术创新等。农业科技创新,是提高产能的根本希望所在。

在生产组织方面,主要是通过组织创新,解决小生产与大市场的矛盾,更有利于采用先进农业科技。通过农业生产的企业化、公司+农户/养殖场、合作社等方式,促进高质高效农业,实现农业现代化。

在科技支撑方面,除了要强化农业科技创新本身,更要重视把科技创新的成果,用于到支撑现代农业业态的发展,实现大田种植机械化、园艺业生产设施化、养殖业集约化等现代农业业态。

在适度进口方面,要有开放的视野,通过适度进口,来缓解我国耕地资源不足的制约。总体上,应继续保持当前的农业贸易结构特点,即:出口产品以劳动密集型产品为主,进口以土地密集型产品为主。

障我国的粮食安全,需要使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。其中,市场作用,主要是解决短期生产结构调整问题;而政府作用,主要是解决长期生产能力提升问题。在政府作用方面,既要更好发挥中央政府在宏观机制体制改革、强化支农惠农政策方面的主导作用,也要发挥好地方政府在县域产业发展规划、科技推广、市场营销、财政投入和生产组织建设等方面的积极作用。

来源:微信号“重农评”,https://mp.weixin.qq.com/s/aidb5ewSosWzyhv3_jndjQ 发表时间:2021年5月15日