以土地谋发展模式仍将继续。
许多专家学者判断，我国以土地谋发展的模式走到了尽头。一般认为，以土地谋发展模式的本质特征主要是两个方面，第一是土地要素供应。地方政府垄断土地一级市场，通过土地征收将农村集体土地转变为国有土地，为工业化和城镇化提供土地要素。第二是资金要素供应。地方政府通过土地招拍挂和土地抵押融资等，为工业化和城镇化提供必要资金。
这些专家学者的判断依据主要是两点：第一，新版《土地管理法》实施之后，征地范围将大幅度缩减；为保障土地供应，农村集体经营性建设用地大量入市。新版《土地管理法》大幅度收窄了土地征收范围，将大幅度减少国有土地供应。比如，江苏常州市武进区农村土地制度试点改革以来三年间，2016年全区征地156宗，2017年139宗，2018年至今38宗，征收范围缩小趋势十分明显；国有土地供应大幅度减少。第二，征地成本越来越高，随着土地溢价率在大幅度下降，地方难以通过土地出让和融资为工业化城镇化提供足够发展资金。从全国数据看，尽管全国土地成交总价仍在上涨，从2009年的1.2万亿元提高到2019年的4.1万亿元，但土地溢价率在波动中下降。2009年土地溢价率高达39%，2016年甚至高达45.9%，但到了2019年，土地溢价率降低到12.7%。
尽管我国总体土地溢价率较低，尤其是一线城市溢价率较低；但部分二三线城市土地溢价率仍然很高。
但若深入分析，我们发现以土地谋发展模式仍将继续。理由如下：
第一，部分二线三线城市仍将继续靠土地谋发展。尽管我国总体土地溢价率较低，尤其是一线城市溢价率较低；但部分二三线城市土地溢价率仍然很高。近一年来（2019年10月-2020年10月），土地溢价率排名第一的地块交易是2020年1月13日成交的绍兴市柯桥区经济技术开发区27号地块，用途为加油加气站用地。土地面积3391平方米，成交总价3.4亿元，溢价率1318%。排名第二的地块交易是2019年12月30日成交的嘉兴市秀洲区38号地块，用途为加油加气站用地。土地面积2635平方米，成交总价1.1亿元，溢价率1186%。其他城市，比如海口、潍坊、湖州、温州、汕头、佛山等地部分地块溢价率都超过500%。可见，二线三线城市土地出让净收益仍然较高，以土地谋发展仍然有很强的现实基础。
我国工业用地、商业用地出让净收益偏低，且增长缓慢。即便工业用地、商业用地全部由农村集体提供，对地方政府土地出让净收益的影响也有限。
第二，征地范围缩减对地方政府土地出让净收益的冲击有限。新版《土地管理法》第六十三条规定，土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途；并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。地方政府不能再垄断土地一级市场，农村集体可以成为工业用地、商服用地的供应者。尽管在数量上地方政府将大幅度缩减征地范围，大幅度减少工业用地、商服用地供应，并由农村集体经营性建设用地入市来填补土地供应缺口；但地方政府的土地出让净收益不会受到较大冲击。一方面，长期以来我国工业用地、商业用地出让净收益偏低，且增长缓慢。从工业用地看，2009-2019年我国工业用地成交总价从845.9亿元提高到2019年的1614.4亿元，工业用地溢价率和净收益较低。2009年溢价率为1.94%、让净收益仅16.1亿元；2019年溢价率为1.32%，出让净收益仅21亿元。
图21：2009-2019年我国工业用地成交总价和溢价率变动
从商服用地看，从2009-2019年，我国商服用地成交总价从1604.4亿元提高到2019年的4403.8亿元，商服用地溢价率从24.9%降低到8.3%。商服用地出让净收益从319.9亿元提高到337.5亿元，提高幅度不大。
图22：2009-2019年我国商服用地成交总价和溢价率变动
可见，即便是工业用地、商业用地全部由农村集体提供，对地方政府土地出让净收益的影响也有限。
并且，需要指出的是，我国工业、商业用地面积占比较高，为征地缩减提供了足够的空间。近一年来，我国工业、商服用地面积63.3万亩，占土地供应总面积的52.3%。近十年来，我国工业、商服用地面积793.7万亩，合计占土地供应总面积的58.1%。而据我们对农村土地制度改革三项试点城市的调研，严格实施新版《土地管理法》，土地征用面积最高可减少40%左右，这个比例仍在地方政府可缩减的范围内。
图23：2009年10月-2020年10月工业用地面积占比
数据来源：Wind
各地区经济发展水平，特别是城市经济发展水平；对农用地市场流转租金水平具有重要影响力。
另一方面，我国住宅用地出让净收益在大幅度增加。我国住宅用地成交总价占土地成交总价的大部分。2009-2019年我国住宅用地成交总价从9183.1亿元提高到2019年的3.4万亿元。住宅用地溢价率也在波动中下降，2009年住宅用地溢价率高达46.4%，2016年高达58.4%，到2019年住宅用地溢价率降低到13.96%。但2009-2019年我国住宅用地出让净收益仍从2910.5亿元大幅度增加到4158.4亿元。
图24：2009-2019年我国住宅用地成交总价和溢价率变动
数据来源：Wind。
可见，当前我国住宅用地出让净收益仍处于较高水平。征地范围大幅度缩减和农村集体经营性建设用地大量入市对地方政府土地出让净收入冲击很有限，我国以土地谋发展模式仍将继续。
