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刘宏松:二十国集团的功能拓展、议题设置与中国角色

作者: 刘宏松,上海交通大学国际与公共事务学院教授 发布日期:2021-02-05
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自2008年全球金融危机以来,二十国集团(G20)正从临时性危机解决机制向长效治理机制转型,其功能也向长效治理机制拓展。功能领域和议题范围的扩大使G20在全球治理体系中的中心地位得到强化,但其面临的合法性挑战也日渐突出,为此G20加强了与非成员国、国际组织和各种社会团体的接触和互动。尽管G20峰会轮值主席国享有议题设置的优先权,但主席国需兼顾其他成员的议题偏好以及“三驾马车”机制,这使其他成员偏好的议题也能被纳入G20议程。作为G20机制的重要成员,中国在议题设置、机制建设和全球治理体系改革等方面扮演了引领者角色,积极推动各国达成政策共识并落实各项峰会成果。

2008年全球金融危机爆发后,G20从财长和央行行长会议机制升级为峰会机制,并迅速取代七国集团(G7)成为“国际经济合作的首要论坛”,为应对全球金融危机作出了突出贡献。作为一种旨在促进具有系统重要性经济体之间政策协商的协调机制,G20在后金融危机时代实现了功能拓展,议题范围逐步扩大。为应对随功能拓展而来的合法性挑战,G20加强了与非成员国、国际组织和各种社会团体的接触和互动。G20峰会轮值主席国享有议题设置的优先权,但除了推进本国关注的优先事项外,峰会轮值主席国还会根据各国面临的全球性挑战设置峰会议题。在G20进程中,中国在议题设置、机制建设和全球治理体系改革等方面发挥了引领性作用。

G20的功能拓展

G20是具有系统重要性的发达国家和发展中国家共同参与的多边对话机制,具有高度权威性和较强代表性,并且成员较少、容易达成危机决策共识。因此,G20成为各国在危机时期组织集体行动的核心机制。2008年全球金融危机爆发后,G20机制的上述特征使成员国在宏观经济政策协调、国际金融市场监管、国际金融机构改革等议题上达成了诸多共识,为应对金融危机的集体行动注入了政治动力。这些政策共识的落实在很大程度上得益于G20与相关领域国际组织的合作。相关领域国际组织制定的具体执行方案具有约束力,为落实应对金融危机的峰会成果提供了机制保障。例如,G20成员达成政策共识后,国际货币基金组织负责开展宏观经济政策相互评估,并落实份额和治理改革一揽子方案;金融稳定理事会负责推进G20决定的金融监管领域各项重要举措;世界贸易组织负责监督落实G20成员反对贸易保护主义的政策行动。

金融危机缓解后,G20从临时性危机解决机制向长效治理机制转型,其功能也向长效治理机制拓展,但G20发挥作用的路径没有改变,仍借助特定议题领域的国际组织将政策共识转化为治理行动。在国际发展、跨国反避税合作、粮食安全、能源安全等议题上,G20与世界银行、国际劳工组织、经济合作与发展组织、国际能源机构、联合国开发计划署等国际组织开展合作,推进相关议题领域的全球治理。为加强与其他国际组织的协调,G20要求相关国际组织提供分析意见,支持其政策共识的落实。G20与这些国际组织形成了互有需要的“引领—服从”关系(Leader-Follower),以及相辅相成的“共生”关系。这一关系既表现在前者引领和决策、后者跟进和落实,彰显G20在全球经济治理中的领导力;也表现在后者依托前者,加强全球经济治理机构之间的协调配合,同时通过G20平台扩大自身合法性和影响力。在应对新冠肺炎疫情过程中,G20也采取了这一合作治理模式。G20领导人认识到与世界卫生组织、世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行等国际组织在疫情防控、全球价值链风险管理、抗疫援助等方面开展密切合作的迫切需求。2020年3月,G20领导人应对新冠肺炎特别峰会声明指出,“二十国集团致力于同世界卫生组织、国际货币基金组织、世界银行集团、联合国以及其他国际组织一道,在各自职责范围内采取一切必要行动以战胜疫情。”

随着功能的拓展,G20不再专注于经济和金融议题,其议程已经超出金融稳定、经济增长等核心经济问题,逐步扩展至气候变化、可持续发展、妇女权利、数字化以及未来的工作形式等议题。随着议题范围的扩大,G20建立了一系列工作组、研究小组、特别工作组,这进一步促进了议题范围的扩大和议程的细化。功能拓展和议题范围的扩大使得G20在全球治理体系中的中心地位得到强化。与之相应,G20决策在诸多议题领域对非成员国以及全球公众产生了实际影响。但作为受影响方的非成员国和代表不同群体利益的社会团体并未参与G20的决策过程,使G20机制的合法性受到质疑。一些批评者认为,G20作为经济强国自选的俱乐部,排除了大部分国家,缺乏非G20成员和公民社会的广泛支持,因而不能充当“国际经济合作的首要论坛”;“G20以效率和有效性的名义牺牲了成员资格的包容性”。还有一些批评者指出,既然G20议程已扩展至包括气候变化、恐怖主义、粮食安全和全球卫生在内的非经济议题,这就要求它在对全球公众所产生的影响和后果方面加强问责制、提高透明度。G20与公众之间接触和互动不足已引发抗议活动,如2017年7月针对G20汉堡峰会的抗议活动。

为应对合法性挑战,G20针对非成员国、全球性国际组织、区域性国际组织以及国内利益相关者采取了多层次拓展策略(Outreach Strategy)。G20吸纳了其他国际行为体来提高自身的合法性,不再像金融危机初期那样强调集团的排他性。G20成员也意识到G20的合法性与成员资格的包容性密不可分,因此G20轮值主席国邀请非G20成员参会已成为一种传统。西班牙是经常受邀出席G20峰会的非成员国家,区域代表国家也经常受邀出席。从区域上看,非洲是最缺乏代表性的区域,只有南非是G20成员。不仅非洲最大的经济体尼日利亚没有席位,就连非洲联盟这一区域性国际组织也只是一个“常客”。邀请非G20成员参会为成员国和这些国家进行讨论和协商提供了渠道。虽然峰会的受邀方由轮值主席国决定,但也有一些惯例,即邀请区域性国际组织的主席国与会,如东盟的轮值主席国、非洲联盟和非洲发展新伙伴计划的轮值主席国。其他受邀方则由轮值主席国自行决定。例如,在2017年汉堡峰会上,德国邀请了挪威、荷兰和新加坡;在2018年布宜诺斯艾利斯峰会上,阿根廷邀请了智利、荷兰和2018年加勒比共同体轮值主席国牙买加。

此外,G20还不断深化与跨国行为体的接触,并与各类跨国行为体协商。G20的利益相关者不断增加,已涵盖代表不同社会群体利益的工商业、公民社会组织、工会和智库等“参与团体”(Engagement Group)。G20与这些“参与团体”开展了一系列外围对话活动,其合法性通过这一更具包容性的实践模式得到提高。通过外围对话活动,B20(工商业)、C20(公民社会)、L20(劳工)、W20(妇女)、Y20(青年)、T20(智库)和S20(科学)等团体积极游说G20成员、讨论G20决策并提供分析意见。由此,这些“参与团体”的部分诉求进入了G20议程,其中C20对2010年“首尔发展共识”产生了重要影响。在2015年的G20安塔利亚峰会上,各“参与团体”也在应对国际难民危机问题上发挥了作用。同时,G20领导人对B20和C20在G20反腐问题上的贡献、B20和L20关于对就业、“体面工作”和经济增长的分析、B20和W20与G20在提升女性就业率这一议题上的合作表达了支持和肯定。

G20的议题设置

G20议题主要由峰会轮值主席国设置。例如,2016年G20杭州峰会上,中国设计了体现发展中大国独特贡献的主题和具体议题,从“增长”和“发展”两个方面塑造全球经济治理议程。2019年G20大阪峰会主要关注时任轮值主席国日本的优先事项,即建设高质量的基础设施、增强财政可持续性、强化人力资本投资以实现以人为本的发展、应对人口老龄化等。然而,G20峰会轮值主席国不能只推进本国的议程,还要兼顾他国的优先事项和关切。由于防范贸易保护主义、应对气候变化、促进经济增长等议题是各国的关切,因此即使这些议题不属于峰会轮值主席国的优先事项,也会被纳入G20议程。在以视频形式召开的2020年G20利雅得峰会上,轮值主席国沙特阿拉伯就综合考虑了新冠肺炎疫情下各国的关切,将峰会重点确定为保护生命、恢复经济增长、应对新冠肺炎疫情带来的挑战、为更好的未来奠定基础等。围绕这一重点目标,沙特设置了三个主题:赋权公民,为所有人特别是妇女和青年提供良好生活工作环境;保护地球,在粮食和水安全、气候、能源、环保方面加强国际合作;开拓新视野,共享创新和技术进步。

从G20峰会的筹备过程看,G20议题的设置权也并非由峰会轮值主席国独享。在G20峰会筹备过程中,上届轮值主席国、本届轮值主席国和下届轮值主席国共同参与的“三驾马车”机制使G20议题具有较强的连续性。上届轮值主席国和下届轮值主席国可以通过“三驾马车”机制传递本国的议题偏好,从而在未主办峰会期间引导G20峰会的议题设置。这一机制使上届轮值主席国设置的议题得以产生后续效应。2017年G20汉堡峰会轮值主席国德国将“打造应变力、提升可持续性和承担责任”确定为汉堡峰会的三大优先议题。这三大优先议题涵盖了增强世界经济活力、强化国际金融架构、深化贸易和投资领域的合作、应对气候变化和推进可持续能源供应、推动落实联合国2030年可持续发展议程、打击恐怖主义融资和洗钱、反腐败等合作事项。这与中国在2016年G20杭州峰会上提出的“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”主题契合度较高。各国在G20杭州峰会上重点讨论的“增长”和“发展”两大关键议题均被列入G20汉堡峰会议程。这表明中国在G20杭州峰会上设置的议题产生了良好的后续效应。

综上,尽管G20峰会轮值主席国在设计议题方案上享有优先权,但其需兼顾其他成员的议题偏好以及“三驾马车”机制,这使其他成员偏好的议题也可纳入G20议程。由此,新兴大国和发展中国家偏好的国际金融机构改革、国际货币体系改革、消除贫困与发展援助、多边贸易体制建设等议题在G20发达国家成员主办的峰会上也进入了会议议程。G20议题设置的这一特点是G20议题范围不断扩展的重要原因。由于各国偏好不同的议题,G20很难缩小议题范围,否则会忽视部分成员的需求,其合法性也会因此而降低。

G20机制中的中国角色

中国在G20机制中扮演了议题设置、机制建设和全球治理体系改革的引领者角色,积极推动各国达成政策共识并落实各项峰会成果。中国在议题设置方面的积极作为在主办G20杭州峰会之前就已显现。中国借助全球金融危机爆发后英、美两国对金融监管的态度有所转变的契机,在国际金融监管改革议题上成功塑造了G20议程,将加强国际金融监管的政策倡议引入了G20政策共识。在国际金融机构改革议题上,中国借助美国等西方发达国家对增加国际货币基金组织金融资源有紧迫需要的契机,将国际货币基金组织份额改革以及提升发展中国家在国际金融机构中代表性和发言权的政策倡议引入了G20政策共识。在国际金融监管改革议题和国际金融机构改革议题上,中国成功塑造了G20议程,使中国倡议和中国方案在G20政策共识确定的全球经济治理指导原则中得到了体现。在2016年G20杭州峰会上,中国聚焦于“增长”和“发展”两大关键议题,提出了改革增长、创新增长和开放增长等中国方案,并倡议G20成员制定落实2030年可持续发展议程的国别方案,汇总形成G20整体行动计划。2020年G20利雅得峰会上,习近平主席积极倡导G20成员就构筑全球抗疫防火墙、畅通世界经济运行脉络、发挥数字经济的推动作用、实现更加包容的发展等议题展开讨论、制定行动方案。在这些关键议题上,中国提出了支持世界卫生组织公平有效分配疫苗,建立基于核酸检测结果、以国际通行二维码为形式的健康码国际互认机制,加强数据安全合作和数字基础设施建设,延长缓债倡议期限,推动数字经济健康发展政策倡议,为全球协作抗疫提供了中国方案。

在机制建设方面,中国积极推动G20专业部长会议机制化和G20代表性提升。在主办G20杭州峰会期间,鉴于世界经济中出现的贸易保护主义抬头和投资持续放缓的势头,中国提出了定期召开贸易部长会议和建立贸易投资工作组的倡议。这一倡议得到了其他G20成员的积极响应。2016年首次召开了G20贸易部长会议,发布了首份G20贸易部长声明,成立了G20贸易投资工作组,确定了工作组每年召开3—4次会议的固定机制。这使G20在贸易和投资领域的治理工作得到有力支撑,将G20在贸易和投资领域的执行力提升到更高水平。G20杭州峰会后,G20贸易部长会议与财长和央行行长会议两大固定机制在贸易、投资、财政、金融等重要议题领域形成了协同效应,通过定期讨论和评估促进G20峰会成果的落实。

在主办G20杭州峰会期间,中国邀请了东盟轮值主席国老挝、77国集团轮值主席国泰国、非盟轮值主席国乍得、非洲发展新伙伴计划轮值主席国塞内加尔及哈萨克斯坦、埃及两个有代表性的发展中大国出席杭州峰会,使得受邀方在组成上更具代表性。主要发展中国家集团轮值主席国参与G20峰会,使G20决策更多地体现发展中国家的利益诉求,进而使G20峰会上达成的各项协议得到发展中国家的更大支持。这有助于G20框架下的全球治理变得更加有效和包容,从而为G20向长效治理机制转型奠定更加稳固的全球共识基础。

为推动全球治理体系改革和完善,中国在历届G20峰会上主张建立公平、公正、包容、有序的国际金融新秩序,力促布雷顿森林体系改革。在新冠肺炎疫情持续蔓延、全球公共卫生体系和经济社会发展遭受巨大冲击、单边主义和贸易保护主义不断上升的大背景下,中国在2020年G20利雅得峰会上强调加强以联合国为核心的国际体系,支持联合国更有效地凝聚全球共识、动员全球资源、协调全球行动,为世界和平与发展发挥更大作用;坚定维护以规则为基础的透明、非歧视、开放、包容的多边贸易体制,支持世界贸易组织改革,增强其有效性和权威性,促进自由贸易,反对单边主义和保护主义。同时,中国积极倡导加强世界卫生组织作用,推进全球疾病大流行防范应对,扎牢维护人类健康安全的篱笆,构建人类卫生健康共同体。在新冠肺炎疫情带来的全球性挑战使全球治理赤字进一步凸显之际,中国在G20利雅得峰会上再次发出坚定不移地做“世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者”的强音,与各方共同促进全球治理体系不断完善。

来源:《当代世界》2020年第12期 发表时间:2020年12月17日