1、以一体化解决长三角内部的不平衡不充分的问题

长三角地区包括江苏、浙江、安徽和上海等三省一市，总体经济发展水平虽然在全国处于领先地位，但是这三省一市之间的经济规模、经济结构和发展水平还存在明显的差异。表1给出了三省一市的主要经济指标，无论从哪个指标来看，安徽的经济发展水平相对落后；各省市内部城镇与农村之间的收入差距很大。

表1 长三角三省一市的主要经济统计指标（2018年）（最后列数据有误）

面对长三角这样复杂的经济结构，如果仅仅依靠市场机能，在一体化过程中，虽然各地区都能有所发展，但是其地区间发展差距有可能进一步扩大。这是有市场经济中资本的逐利性决定的，这在很多地区一体化发展实践过程中得到了证实。这就需要各地政府一起制定一体化的经济政策，协调推进，促进共同发展。在这方面，欧洲一体化的过程给我们提供很多经验和参考。

2、欧洲一体化和欧洲共同农业政策

欧盟经济一体化开始于1951年按照《巴黎条约》“欧洲煤钢共同体”以及1957年按照《罗马条约》成立的“欧洲经济共同体”。《罗马条约》的核心内容是成立统一的关税同盟和建立“共同农业政策”。这就是说，欧洲经济一体化在经济领域其实是从煤钢和农业两个领域开始的。煤钢是现代工业的基础。“欧洲煤钢共同体”很大的权力协调各国煤钢的生产，保证共同体内部有效竞争，减少恶性竞争；并可以监督军事工业的发展，为欧洲长期和平发展打下基础。

农业对所有国家来说都是国民经济的基础。在1950年代，欧洲大陆在二战后人口增长，各地食物供给不足，城市化的发展带来城乡收入差距和各地区收入差距的扩大。这些问题使得欧洲的主要国家认为有必要采取共同农业政策，来保障农业粮食安全、公平农产品价格、均衡工农收入、以及均衡各地区的发展。“民以食为天”、“无粮不稳”在任何国家任何朝代都是政府首要保证的政策目标（于晓华， 2018）。欧洲共同农业政策自1962年正式设立以来，各国把自己的农业政策制定权统一集中到超国家的欧盟（2007年之前称为“欧洲共同体”）。

欧洲共同农业政策虽然经历了多次改革，其政策目标也从最初的“保障粮食安全”转变到现在两个支柱：保障农民收入和促进农村发展（EU-Commission, Directorate-General for Agriculture，2000）。共同农业政策的预算一直是欧盟预算中最高的部分；在1985年最高峰时达到了总预算73%，而最近的2017年的数据为37%。通过共同农业政策的转移支付，在保障了粮食安全的同时，也确实均衡了工农收入差距以及均衡了欧盟各地区的发展（Irish Parliament ，2018）；此外，也通过农村发展的资金补贴，使得生物多样性和农村生态环境得到了很好的保护，使得欧洲农村居住环境更加优美，真正实现了城乡融合发展（于晓华、武宗励、周洁红，2017）。

3、为什么要推进长三角农业政策一体化？

（1）长三角城市带安全且高质的食物供给需要附近农业地区的生产

我国的粮食供需和欧洲比较类似，处于紧平衡的状态。在长三角地区，上海是区域经济发展的“核”，通过聚集效应带动了区域的发展，但是表1也很显示出长三角各地的城乡收入差距非常明显；城乡人均可支配收入比在上海、江苏、浙江和安徽分别为：2.2、2.3、2.0以及2.5。上海、杭州、苏南等城市地区的“菜篮子”和“米袋子”的安全且高质量的供给离不开附近的农业地区的生产，农产品跨地区交易在长三角非常频繁，保障了长三角1.7亿城镇人口的食物需求。

现代高质量农业发展需要大量的投入，包括基础设施和科技投入。随着长三角地区居民收入的进一步的增加，居民对绿色且高质量的食物需求会不断增加。绿色食品的高投入以及监管需要区域内协调，其成本就必须要由域内所有居民承担。比如，上海居民需要购买安全且高质的猪肉，而猪肉的生产基地可能就在安徽；这就需要上海市对安徽的绿色猪肉生产的投入和监管成本进行分担。

（2）绿色农业发展需要长三角地区的统一政策协调

现代集约化的农业生产对环境产生了很大的负担，包括大量化肥、农药、以及能源的消耗；这造成了水资源、空气污染、土壤污染、以及生物多样性的丧失。欧盟共同农业政策的第二个支柱就通过补贴的环境条件的设置，比如强制休耕、减少化肥施用等措施，促进环境保护。集约农业造成的面源污染，比如水体的富营养化以及雾霾等污染，对区域内居民健康造成的影响是可见的。如果要改变农业生产方式，增加农业的环保功能，这必然要增加农业生产成本，这就需要对农业补贴。这是一个外部性问题，所需的成本必然需要区域内所有居民来承担。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》也具体的指出了“高水平建设长三角生态绿色一体化发展示范区”的计划。农业一体化就是生态绿色一体化中的最重要一环，没有农业政策的一体化，生态绿色一体化是不可能实现的。

（3）农业的生态服务、景观美化、文化传承、社会教育等功能需要统一协调支持

现代农业除了食物供给功能外，还具有环境保护、生态服务、景观美化、文化传承、社会教育等多面功能。这些功能创造了大量的非市场价值，但是在市场经济中得不到价值体现。比如，城市小孩到农村看到美丽的油菜花或者大片的莲花，或者看到传统的农业生产方式，情操陶冶的同时受到很好的实践教育。这也是农业必须要政府保护和支持的又一个理论基础。长三角地区应该设立统一的政策制定部门，设立统一的政府基金，对农业的非食物供给功能进行资助。

4、推进长三角农业政策一体化的建议

农业是国民经济的基础，而且现代农业具有很强的负面外部性。为了保障粮食安全供给、消除负面外部性，从欧洲农业一体化的经验以及长三角经济发展现实来看，制定统一的农业政策，对推进长三角一体化高质量发展至关重要。具体建议如下：

第一， 在长三角设立跨区域，具有实际政策功能的“农业协调部门”，负责长三角地区农业政策和食品安全政策制定和协调；并在区域内筹集部分农业预算在区域内集中分配。

第二， 制定统一的补贴标准，对区域内农业生产进行补贴，保障长三角地区的粮食安全，均衡城乡收入，均衡区域收入差距。在长三角地区真正实现城乡融合发展。

第三， 制定绿色高质量农业生产区，按照“农村环境保护”的标准，统一对绿色农业生产进行补贴；以减少农业污染，保护生态环境和生物多样性，为城市提供更好的水和空气资源。

第四， 设立统一的基金，对农业的生态服务、景观美化、文化传承、社会教育等多面功能，从农村发展的角度对这些项目实施支持。

第五， 在长三角地区对食品安全实施跨区域监管和共同相应，在区内对食物供应链进行全链追踪，保障食品安全。保障区内食品安全供给。

参考文献：                    

1，于晓华：以市场促进农业发展:改革开放40年的经验和教训，《农业经济问题》 2018 (10) pp.10-15。

2，于晓华,武宗励，周洁红： 欧盟农业改革对中国的启示: 国际粮食价格长期波动和国内农业补贴政策的关系。《中国农村经济》，2017 年第二期：84-96页。

3，Irish Parliament ：An Overview of the Common Agricultural Policy (CAP) in Ireland and potential regional and sectoral implications of future reforms". Parliamentary Budget Office (PBO) of the Houses of the Oireachtas (Irish Parliament). 17 August 2018.

4，EU-Commission, Directorate-General for Agriculture ： "Agenda 2000 – A CAP for the future" (PDF). EU-Commission, 2000.

来源：微信号长江产经智库，https://mp.weixin.qq.com/s/At9qg7r4X7yVhTIv5JFXeA 发表时间：2020年1月1日