智库微信

订阅邮件

联系我们

联系我们

中国智库网
您当前位置:首页 > 观点与实践 > 国际关系 地区政治 > 文章

李凯旋:意大利的非洲政策:调整方向、动因与成效

作者: 李凯旋,中国社会科学院马克思主义研究院副研究员 发布日期:2020-09-04
  • 字号

    • 最大
    • 较大
    • 默认
    • 较小
    • 最小
  • 背景

基于缓解移民难民压力、拓展海外市场、加强能源供应多元化和提升国际影响力等多方面的利益诉求,意大利自2013年起开始调整对非政策,进一步完善意非双边合作机制,改革对非发展合作体系,拓展多边框架下对非影响力,同时突出移民和经济合作议题的重要性。意大利对非政策调整短期内取得了一定成效,移民难民压力得到缓解、双边经贸关系升温、在非能源利益得以扩展、多边框架内对非议程的影响力有所提高。尽管如此,意大利距离成为欧非关系桥梁和对非发展合作“新模式”引领者的目标定位,仍有较大差距。

二战后,随着意属非洲殖民地的独立和欧洲一体化进程的开启,非洲尤其是撒哈拉以南非洲地区在意大利对外政策中的地位持续下降,整个冷战时期总体上处于边缘地位。冷战结束后,意大利逐渐提升了对非洲的整体关注度。特别是2013年中左翼政府上台后,基于缓解移民难民压力、拓展海外市场、加强能源供应多元化和提升国际影响力等多方面的利益诉求,意大利开始大幅调整其非洲政策,并将之提升为外交事务的优先事项。

意大利对非政策调整的主要动向

自冷战结束至2013年,意大利的非洲政策呈现散乱零碎的特征。从机制上看,意大利多在联合国和欧盟框架内开展对非合作,意非双边政府间合作机制作用有限,非政府组织在凌乱的对非发展合作体系中发挥着重要作用。从议题上看,意大利与北非国家的合作主要集中在边境控制与能源领域,而对撒哈拉以南非洲地区的利益诉求则主要集中在能源和原材料领域。2013年中左翼政府上台后,意大利大幅调整非洲政策,机制上更加注重首脑外交并积极构建双边政治和商业对话框架,完善发展合作体系,同时在多边框架内谋求对非更大影响力;议题上因迫于国内经济社会危机的压力,更加突出移民管控并强调经济利益。

一、完善对非合作机制

第一,构建双边对话平台。2013年,意大利外交部发起了内容丰富的“意非倡议”,并于2014年举办以农业、能源以及文化和人类学为主题的系列部长级会议,以推动意大利聚焦非洲和双边关系深入发展。在此基础上,意大利开启了对非首脑外交。2014年7月,时任意大利总理伦奇访问莫桑比克、刚果(布)和安哥拉,这是二战后意大利政府首脑首次对撒哈拉以南非洲地区进行正式访问,被视为“意大利重返非洲之旅”。2015—2016年,伦奇先后对埃塞俄比亚、肯尼亚及西非的尼日利亚、加纳、塞内加尔进行访问。在上述外交努力下,意大利最终于2016年与非洲地区成功构建了双边高级别对话平台——意大利—非洲部长级会议,有力提升了意非关系水平。该会议至今已成功举办两届,主要聚焦和平与安全、经济发展、移民及社会环境的可持续性等议题,旨在通过工商界、学术界等非政府领域权威主体的参与,为欧非两大洲的和平、自由、民主和安全挑战寻求共同的解决之道,并就如何实现可持续发展达成共识。2020年第三届意大利—非洲部长级会议按计划将聚焦气候变化问题。此外,意大利更加重视与非洲区域和次区域组织的对话与合作,如加强与非盟的对话,以赢得后者在移民、安全和发展合作领域更多的支持;通过派驻特使和提供在农业加工、可再生能源等领域的支持,深化与东非共同体的合作。

第二,改革对非发展合作体系。2014年8月,意大利通过《国际发展合作总则》,革新其国际发展合作体系。在新的制度体系下,除依旧强调非政府组织的积极作用外,政府还指定外交部一名副部长专司发展合作,并设立国际发展合作署和相应的财政保障机制,即借贷基金会。需要指出的是,意大利在此轮国际发展合作体系改革中,着重提高了对非发展合作的投入比重。净官方发展援助投入明显提升,从2012年占国民总收入(GNI)的近0.14%增至2019年的0.24%,其中流向非洲部分随之增加三分之二。2016年开始运行的国际发展合作署具有高度的自主性和灵活性,在全球共设有20个代表处,其中9处设在非洲国家,分别是北非的埃及、突尼斯以及撒哈拉以南非洲地区的布基纳法索、埃塞俄比亚、肯尼亚、莫桑比克、塞内加尔、索马里和苏丹。2018年国际发展合作署可支配的财政资金为5.87亿欧元,其中53%投向了北非和撒哈拉以南非洲地区。

第三,谋求多边框架下的更大影响力。意大利外交部在2016—2018年度国际发展合作文件中指出,要提高意大利在国际组织中引领发展合作政策讨论和政策塑造的能力,推动相关责任主体加大投入力度,进而确保多边发展合作倡议与本国优先议程相契合。在此背景下,意大利以发展合作为切入点谋求提升在联合国、欧盟等多边框架下对非议程的影响力。如2019年1月,意大利政府与联合国环境署、联合国粮农组织共同组建了非洲气候与可持续发展中心,聚焦气候变化议题,优先推动萨赫勒地区可持续发展。意大利也积极谋求提升在欧盟框架内对非政策的话语权,如2015年瓦莱塔难民峰会后,欧盟设立专门应对移民问题的“非洲紧急信托基金”,意大利成为该基金的第二大捐款国,并联合欧盟委员会发起首个以遏制埃塞俄比亚中部和北部非法移民为主要目的的移民—发展项目。在对非发展合作理念上,意大利主张超越传统“援助—受援”模式,与非洲建立平等的伙伴关系,尊重“非洲自主权”。与此同时,意大利积极推动发展合作“新模式”,并寻求在欧盟内部发挥引领作用。此外,值得注意的是,2018年以来意大利将海外军事行动的战略重点从中东和中亚逐步转移到了非洲,加大了在联合国和欧盟框架下对利比亚、尼日尔和“非洲之角”等地以维和、反恐及打击非法移民等为主要目的的军事合作投入。

二、对非合作议题更加务实

第一,突出移民议题。移民议题一直在意大利对非政策调整中居于核心位置。特别是难民危机爆发后,意大利外交部毫不讳言移民是意非关系的核心要素。2016年,意大利在几内亚和尼日尔分别设立使馆以应对西非的大规模移民现象。2016年12月,意大利发起非洲基金,通过国际发展合作署对非洲发展合作及移民问题予以资金支持。2017年2月初,意大利与利比亚达成了《关于在发展和打击非法移民、贩卖人口、走私领域的合作与加强利比亚国与意大利共和国之间边界安全的谅解备忘录》(以下简称《谅解备忘录》),明确了利比亚的边控责任以及意大利通过发展合作给予利比亚更多财政和技术支持的承诺。同年,意大利创建非洲活动信息交流中心,为移民和发展问题搭建交流平台。

在难民危机背景下,意大利对非发展合作的优先国家转向移民来源国和北非中转国,同时发展合作规划中的优先议题也转变为人道主义援助、移民与发展、农业和食品安全、能源、健康、教育、全球公民教育、文化、发展与工业创新等十大议题。议题的转变表明意大利力图从发展和教育入手,以从根本上应对移民涌入以及随之而来的社会融合、就业和安全等问题。正如意大利在2018年第二届意大利—非洲部长级会议上发出的呼吁,关于非洲与欧洲的安全问题,意大利和欧盟应该走出紧急状态的逻辑,给予非洲更多的投资,赋能当地民众,使得移民成为一种机遇而非迫不得已的选择。

第二,强调经济利益。与此前缺乏清晰长远的对非经贸战略不同,意大利近年来通过构建多层次的双边经济对话平台,明确经济利益诉求,推动本国企业在非洲经济领域实现多样化存在。一是借力首脑外交,推动大企业在非洲的扩张。2014—2016年,伦奇访非期间,几乎都有由能源巨头埃尼集团(ENI)、地下工程翘楚特莱维集团(Trevi)、建筑业领头羊萨利尼—英波基洛集团(Salini-Impregilo)及其他农商企业等组成的代表团同行,政府高层交往有力推动了意大利企业在非能源、基建等领域的业务开展。二是构建双边商业对话平台,推动中小企业进入非洲市场。在意大利—非洲部长级会议的推动下,自2017年起由意大利外交与国际合作部、非洲—地中海企业联合会、生物医学企业协会及青年企业家协会等赞助的意非商业周,已逐步发展成为政治决策者和企业界人士沟通对话的重要平台。该平台为纺织与时尚、基础设施、可再生能源、农业、新技术和生物医学等领域中具有优势的意大利中小企业,提供了进入非洲市场发展的机遇。此外,自2014年起开始举办的南非—意大利峰会,被定位为加强两国经济联系和为欧非两大洲企业创造战略商业伙伴关系的平台。三是强调保障参与对非发展合作的企业主体的经济利益。意大利在2017—2019年国际发展合作三年规划中明确提出,在透明、竞争和富有社会责任感的前提下,推动意大利中小企业积极参与发展合作。

意大利对非政策调整的主要动因

意大利自2013年开始调整对非政策的动因是多元的,其中最值得关注的因素集中体现在意大利缓解移民难民压力、拓展海外市场、加强石油和天然气等能源供应多元化及提升国际影响力等方面的对非利益诉求中。

第一,缓解国内移民难民压力。由于意大利与非洲地缘上相邻,因此意大利成为欧洲难民危机的“前线国”。据联合国难民署公布的数据,2014—2017年从海上涌入意大利的逾62万移民难民,多来自尼日利亚、厄立特里亚、塞内加尔、几内亚、马里、苏丹、索马里、冈比亚等西非和撒哈拉以南非洲国家。愈演愈烈的难民危机给意大利的财政支出和社会治理均带来了巨大压力。2017年,意大利难民事务总支出高达44亿欧元,占总社会支出的0.5%左右。同时,短期内激增的非法移民和难民也对意大利的安全造成了不小冲击。在此背景下,移民难民被越来越多的意大利民众视为“入侵者”,疑欧排外的民粹主义趁势兴起。因此,意大利中左政府开始就短期内可有效阻遏移民的边控措施与非洲移民来源国和中转国进行对话,同时增加对非发展合作投入,促进非洲青年就业,以从根源上解决移民难民问题并缓解国内政治社会危机。

第二,为“意大利制造”拓展非洲市场。2008年国际金融危机爆发后,意大利经济显著衰退,在2009年、2012年和2013年三个年度出现负增长,至今仍未恢复到危机之前的水平。这一方面是由于意大利内需不足,另一方面则因其部分传统贸易伙伴也出现了不同程度的衰退或低速增长。在此背景下,经济高度外向但复苏乏力的意大利亟需进一步拓展非洲市场。撒哈拉以南非洲地区,在国际金融危机爆发后依然保持中高速发展态势,正成为新的世界经济增长中心之一。根据国际货币基金组织公布的数据,2008年后撒哈拉以南非洲地区GDP年增长率基本保持在3%以上(除2016年为2.1%),仅次于亚洲。此外,随着非洲大陆自贸区进程的不断推进,非洲统一大市场释放的增长与需求潜力,对“意大利制造”而言意义重大。

第三,加强能源供应多元化。意大利本土矿产资源贫乏,93%的原油和天然气需求都依赖进口,能源自给率非常低。其中,中东的伊拉克、北非的利比亚和阿尔及利亚、俄罗斯等国一直都是意大利的主要能源供应国。随着“阿拉伯之春”和“乌克兰危机”的相继爆发,意大利的能源安全遭遇较大挑战,亟需拓宽石油、天然气等的进口渠道,加强能源供应的多元化。非洲的自然资源禀赋一直备受关注,占世界30%的矿物储量、12%和8%的石油和天然气储量,使之在世界大国的能源安全战略中占据突出地位。与此同时,矿产资源储备丰富的撒哈拉以南非洲地区近年来整体由乱趋治,愈发接近非盟2020年平息战火的目标。这促使意大利提升了这一地区在其能源安全战略中的地位。

第四,以非洲为依托提高国际影响力。作为中等强国,意大利在国际事务中一直持多边主义取向。非洲多国政治经济趋稳向好和非洲区域合作与一体化所取得的重要突破,使意大利开始重视非洲在多边事务中的战略价值,并意图以非洲为依托,提升在多边事务中的影响力。基于联合国“一国一票”的原则,非洲国家的支持对意大利能否当选安理会非常任理事国意义重大。同时,非盟、东非共同体、南部非洲发展共同体等持续发展的区域和次区域组织,也都已成为多边事务中不容忽视的合作者。此外,随着域外大国在非博弈的白热化,非洲事务正日渐成为多边议程的焦点。正如时任欧盟委员会主席容克在2018年非欧高级别论坛上所言:“非洲的挑战就是欧洲的挑战,希望和未来亦然。”

意大利自2013年开始调整其非洲政策,既着手在双边框架下发展意非关系,谋求国家利益最大化,又努力强化自身在欧盟等多边框架内对非议题的影响力。恰如意大利在前两届意大利—非洲部长级会议上所表达的立场——非洲在意大利对外关系中具有战略优先地位,意大利是欧洲与非洲的桥梁。

意大利对非政策调整的成效

目前来看,意大利对非政策中有关控制移民、加强经济利益和提升多边影响力的诉求并未落空,意大利在欧盟对非移民政策的制定过程中甚至一度起到了引领作用。但未来一段时期内,受对非政治文化影响相对边缘、可投入财政资源较为有限以及国内政治天平右倾等因素影响,意大利仍难以在多边对非议程中发挥更突出的作用。

第一,意大利的移民难民压力得到一定程度的缓解。这主要得益于意大利与北非国家,尤其是与利比亚达成的《谅解备忘录》。如前所述,经地中海涌入意大利的移民难民多来自西非和撒哈拉以南非洲地区。在边控和发展合作的共同作用下,意大利经海路入境的移民难民数量于2017年降至11.9万人,较2016年减少了34.2%。2018年和2019年分别连续大幅降至2.3万余人和1.1万余人。与此同时,位居前列的非洲移民来源国也发生了变化,现阶段主要有突尼斯、厄立特里亚、阿尔及利亚、科特迪瓦、苏丹等国。加上财政紧缩等因素影响,意大利中央政府难民安置等相关支出在2019年减至22亿欧元,并计划2020—2021年继续削减13亿欧元。移民难民涌入量的减少,在短期内有效缓解了意大利此前在难民营救、甄别和安置等领域持续增长的财政压力及社会治理压力。

第二,意大利在非能源利益扩展,双边经贸关系升温。随着2013年后对非直接投资和出口的连续增长,意大利已悄然步入逐鹿非洲市场的主要国家之列。据联合国2019年6月公布的《世界投资报告2019》显示,截至2017年,意大利以280亿美元的对非直接投资位居世界第六位、欧洲第四位。据意大利对外贸易委员会(ICE)的初步统计,2019年意大利对非直接投资98亿欧元,居欧洲国家之首。意大利不仅通过政府参股的埃尼集团大大增加了对尼日利亚、安哥拉、莫桑比克和埃及等国能源开发的投资,也提升了对上述国家及“非洲之角”地区在运输、基建、农业、食品等领域的投入。就贸易而言,据意大利外交与国际合作部发布的数据,2018年意大利对撒哈拉以南非洲地区出口增长7.02%,2019年基本保持了2018年的出口水平。其中,工业机械、化工、食品、服装和石材玻璃等产品的出口,自2014年后实现稳定增长。对非投资的增加和优势行业对非出口的扩大,为高度外向的意大利经济注入了一定的复苏动力。

第三,意大利在多边框架下对非议程影响力有所提升。意大利在对非政策调整中进一步细化了发展合作的优先国家和优先议题,同时加大了财政投入力度,从而赢得了更多非洲国家的支持,并提升了在多边框架下关于非洲可持续发展议程的话语权。非洲国家的支持成为意大利赢得2017—2018年联合国安理会非常任理事国席位并在安理会发挥作用的重要保证。在欧盟范围内,意大利对非洲移民政策的塑造力也得以加强。2016年,欧盟正是基于意大利递交的《移民契约》的基本原则,推出了《移民伙伴关系框架》和支持非洲发展的《欧盟对外投资计划》。2017年2月,意大利在欧盟支持下率先与利比亚达成以控制非法移民为主要目的的《谅解备忘录》,一定程度上为其他欧非国家之间签订双边协议起到了示范作用。作为“非洲紧急信托基金”的第二大捐款国,意大利对该基金项目向移民和安全方向侧重也产生了不可低估的影响。此外,2018年以来意大利在联合国和欧盟框架下对非军事合作投入的增加,进一步提升了多边下对北非、萨赫勒和“非洲之角”等地区事务的影响力。

尽管如此,意大利距离成为欧非关系桥梁和对非发展合作“新模式”引领者的目标定位,仍有较大差距,且面临诸多制约因素。一是意大利尚未形成发挥上述作用的政治优势。截至2020年3月,意大利在撒哈拉以南非洲地区仅设有22个使馆,而法国、德国和英国则分别设有42个、39个和33个使馆。政治资源投入的不足导致意大利在撒哈拉以南非洲地区和平进程中未能发挥出协调和引领作用。二是意大利对非洲的文化影响力也较为边缘。意大利在撒哈拉以南非洲地区仅有7个文化处,无法与英、法等国比肩。虽然意大利对非发展合作中加入了文化、艺术等软实力因素,并分别于2018年和2019年先后在中东—北非和撒哈拉以南非洲地区举办了“意大利—文化—非洲”活动,但现实中意大利在非洲的软实力仍较为有限。三是意大利国内的政治经济形势不利于其在欧盟对非政策中发挥更积极的作用。2018年议会选举后,中左翼政党的衰落和疑欧排外的民粹主义政党的兴起,加剧了意大利内部在对非政策上的分歧。新冠肺炎疫情的暴发,使本就形势严峻的意大利经济雪上加霜。在政治保守化与经济预期悲观的共同影响下,自身安全优先于非洲发展的“安全化”导向与对非发展合作“新模式”理念之间的张力将愈发突出。

结语

由于持续存在的移民难民问题、长期的经济衰退和能源安全隐患,意大利对国际地位不断提升的非洲产生了更多的利益诉求,并因此大幅调整了对非政策。意大利积极构建双边对话平台,完善发展合作体系,谋求对非发挥更大影响力,同时对能源、贸易等经济议题以及与安全挂钩的移民议题提升了关注度并投入了更多资源。对意大利而言,非洲的确是其提升国际和地区影响力的重要战略依托。总体上看,意大利还须进行更多适应性调整,克服诸多制约因素,投入更多政治、经济、文化和社会资源,才有可能成为欧非关系的桥梁乃至欧盟对非发展合作“新模式”的引领者。(注释略)

来源:《当代世界》2020年第7期 发表时间:2020年9月4日