关于我省参与全国碳市场交易的调研报告
字号

为深入贯彻落实习近平总书记考察青海重要讲话精神和省委省政府决策部署,在国内碳市场领域专业技术咨询机构的支持下,省生态环境厅会同相关部门,围绕我省碳市场发展主题,通过与国家和部分省市碳市场主管部门、支撑机构,以及省内相关市州政府、重点排放企业的交流调研,全面掌握我国碳市场建设情况和政策要求,分析研究我省参与全国碳市场的优势和潜力,深入思考以碳市场为支撑的生态产品价值实现路径,立足我省打造全国乃至国际生态文明高地目标,就我省参与全国碳市场提出有关思路和建议。

一、全国碳市场建设背景和重要意义

为应对气候变化,控制温室气体排放,1997年在日本京都举行的第三次联合国应对气候变化缔约方大会上达成《京都议定书》,建立了由排放贸易机制(ET)、联合履约机制(JT)和清洁发展机制(CDM)三种并行机制支撑的国际碳排放权交易市场。其中,清洁发展机制是专门用于发达国家和发展中国家进行项目级碳减排量交易的制度安排,我国作为发展中国家,在该机制下可将可再生能源发电、造林碳汇等项目产生的碳减排量有偿交易至欧盟碳市场,用于发达国家完成碳减排国际责任。通过参与国际碳市场交易,我国一些风电、光伏、小型生态水电等项目的碳减排量交易至欧盟碳市场,获得了一定的碳交易收益,提升了相关项目的投资收益率,也促进了我国可再生能源产业发展。随着我国碳排放总量持续快速增长,美欧等主要国家均把应对气候变化、低碳发展作为与我国开展合作的重要议题。为争取我国在国际气候变化谈判中占据主动,巩固与欧盟等主要经济体的共同利益和务实合作,我国在“十二五”规划《纲要》中首次提出“建立全国碳排放权交易机制”的有关内容,并于2011年部署开展碳交易试点工作。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央将积极应对气候变化、推进低碳发展作为生态文明建设的重要内容,把建立全国碳市场作为控制温室气体排放的关键措施,纳入党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。此后,党中央国务院又相继印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》,均将“逐步建立全国碳排放权交易市场”列为重点改革任务。中央全面深化改革领导小组也多次将全国碳市场建设有关工作列为年度重要改革任务进行安排部署。自2015年以来,习近平总书记多次在重要国际场合就全国碳市场建设作出重要宣示,李克强总理和韩正副总理也多次对加快建设全国碳市场做出批示。2017年12月,在借鉴碳交易试点运行经验基础上,国家发改委正式印发《全国碳排放权交易市场建设方案》,正式启动全国碳市场建设。

全国碳市场建设是落实习近平总书记向国际上庄严宣示承诺我国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值、努力争取2060年前实现碳中和国家自主贡献目标的重要政策工具,也是利用市场机制控制和减少温室气体排放,推动绿色低碳发展的一项制度创新,其重要意义着重体现在三个方面:

首先,建立全国碳市场是我国引领全球气候治理的重要手段。近年来,我国碳排放总量持续快速提升,已超过美、欧、日三大经济体的总和,在全球气候变化谈判中面临巨大压力,控制碳排放的实际行动成为国际社会关注的焦点。为营造良好外部发展环境,习近平总书记提出推动构建全球人类命运共同体理念,赢得国际社会广泛支持和赞誉。积极应对气候变化是当前备受瞩目、影响极为深远的重大议题,以更加主动、有为姿态引领全球气候治理,是我国推动构建人类命运共同体的必然选择。在当前全球气候治理中,构建碳市场机制是关键举措,目前全球已有40多个国家或者地区建立碳市场机制。2021年11月结束的格拉斯哥气候大会上,构建国际碳市场机制的谈判已经敲定,全球碳市场建设将迈出实质步伐。在此形势下,我国作为全球碳排放量最大的国家,依托超大市场优势,建立全国碳市场,有助于提升在国际气候治理中的规则制定权和话语权,在全球气候治理中更多贡献中国方案,体现大国责任,推动构建人类命运共同体,维护国家发展利益。

其次,建立全国碳市场是实现碳达峰碳中和目标的政策工具。一是可以推动碳市场管控的高排放行业实现产业结构和能源消费的绿色低碳化,促进高排放行业率先达峰。二是为碳减排释放价格信号,并提供经济激励机制,将资金引导至减排潜力大的行业企业,推动绿色低碳技术及前沿技术创新突破,高排放行业绿色低碳改造,实现减污降碳。三是通过构建全国碳市场抵销机制,利于增加林业碳汇,促进可再生能源发展,助力区域协调发展和生态保护补偿,倡导绿色低碳的生产和消费方式。四是依托全国碳市场,为行业和区域绿色低碳发展转型,实现碳达峰碳中和提供投融资渠道。

第三,建立全国碳市场是推进减污降碳协同增效的有力抓手。“十四五”时期,我国生态文明建设进入减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型的关键阶段。习近平总书记在中共中央政治局集体学习会上强调,“要把实现减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手”。2021年11月2日,党中央国务院印发《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》,明确提出“强化多污染物协同控制和区域协同治理”。温室气体与环境污染物具有同根同源性,煤炭等化石燃料在燃烧过程中既产生二氧化碳等温室气体,也会产生颗粒物、一氧化碳、二氧化硫等空气污染物。全国碳市场纳入的电力、钢铁、水泥、化工等高能耗、高排放行业企业,不仅是我国碳排放重要领域,也是大气和水体主要污染物的排放源。全国碳市场在倒逼“两高”行业尽快实现碳达峰并逐步下降的同时,可以推动污染治理手段从末端治理向以产业结构、能源结构调整为主的源头治理升级,为实现减污降碳协同治理,进一步改善生态环境质量发挥重要作用。

二、全国碳市场政策体系建设和运行情况

全国碳市场建设是系统性的制度创新。为稳妥起见,国家按照“先易后难、循序渐进”的原则推进碳市场建设,并明确了将碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位。因此纳入全国碳市场管控对象,主要是发电、石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等高排放行业中年碳排放量在2.6万吨以上的企业。当前全国碳市场率先在火电行业启动交易,主要考虑到全国火电行业碳排放量达45亿吨,是我国碳排放的主要来源,率先纳入火电行业能够充分发挥碳市场控制碳排放、促进碳达峰的积极作用。全国碳市场启动初期,市场交易主体仅限于纳入管控的重点排放企业,个人和机构暂不允许参与交易。交易产品也将限于政府主管部门核发给企业的碳排放配额,参与交易的企业可通过全国碳市场交易中心的线上交易平台进行现货交易。

按照国家统一部署,全国碳市场交易中心设立在上海市,负责交易系统建设运维,提供碳配额交易服务;全国碳排放权注册登记管理中心设立在湖北武汉市,承担企业碳排放权的确权登记、交易结算、分配和履约清缴等业务。目前,全国碳市场不设碳配额总量,对纳入管控的重点排放单位都将按照行业基准法,依据企业实际生产量免费分配碳排放配额,不限制企业正常增产、扩产。对于管理良好、技术先进、能效领先的企业,生产量越多,产生的剩余配额也就越多;反之,“落后高碳”企业若不实施技术改造、提高生产效率,其碳配额缺口将持续加大,购买碳配额成本将持续增加,企业市场竞争力将不断下降,最终可能退出市场。这样的制度安排,保证了全国碳市场启动后不会对经济发展产生影响,同时还能倒逼落后低效企业转型升级。

在建立运行碳配额交易市场的基础上,为降低企业履约成本,丰富碳市场交易产品,利用碳市场协调促进碳减排项目建设开发,我国借鉴CDM机制模式,建立了国内自愿减排交易体系。鼓励国内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目,按照国家发布的技术方法学对项目产生的温室气体减排效果进行量化核证。经国家确认的核证减排量(简称“CCER指标”)即可作为全国碳市场中交易产品。纳入全国碳市场管控的重点排放单位可通过购买CCER指标替代排放配额,用于完成履约清缴义务。一般情况下,CCER指标的市场交易价格低于碳配额价格,因此,自愿减排交易体系的建立,不仅能够降低重点排放单位的履约成本,同时也为碳减排项目提供了额外的资金收益,有助于促进低碳项目建设开发。2017年,国家暂停了对CCER项目的审核备案,目前生态环境部正在研究制定自愿减排交易政策,力争尽快重启审核备案程序。

需要说明的是,林业碳汇项目可以产生CCER等多种碳信用,同时符合基于自然的解决方案,兼具生态保护和碳减排双重效益,因此备受关注。但可开发CCER指标的林业碳汇项目应按照国家批准的方法学开展,造林设计过程中就需要明确碳汇属性,同时对造林和林木生长全过程进行专门监测计量,国家对林业碳汇项目的认定条件有严格的规程,须由指定的审定机构进行认证审核,并非全部生态系统产生的碳汇量都属于可交易范畴,目前相关CCER交易尚未开展。

2021年是全国碳市场首个履约期,按照生态环境部关于履约工作的要求,先行在火电行业重点排放单位履行2019至2020年两年的配额履约清缴任务。即按照省级生态环境主管部门核查确认的2019至2020年度实际碳排放量,向主管部门足额提交碳排放配额。各省督促发电行业重点排放单位履约,确保在2021年12月15日前本行政区域95%的重点排放单位完成履约,12月31日全部重点排放单位完成履约,即履约率达到100%。对于存在配额缺口的发电企业,可通过设在上海的全国碳市场交易中心向有配额富余的发电企业进行购买,补足配额缺口。对未按时足额清缴配额的重点排放单位,将核减其下一年度等量碳排放配额,并依据《碳排放权交易管理办法(试行)》相关规定进行处理。生态环境部将对落实不力的地方进行督办。自全国碳市场启动以来,市场成交量稳步提升,尤其是随着首个履约期的临近,全国碳市场交易活跃度持续攀升,截至2021年12月23日,全国碳市场配额累计成交量1.47亿吨,累计成交额达到61.08亿元,成交均价约41元/吨。

下一步,生态环境部将分阶段、分步骤推进碳市场建设。一是在发电行业碳市场运行良好基础上,碳市场覆盖范围将逐步扩大到石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等高排放行业。二是完善制度体系,配合做好碳排放权交易管理暂行条例立法工作,修订完善相关配套制度和技术规范体系,完善温室气体自愿减排交易抵消机制。三是加强碳排放数据质量管理,强化相关制度的执行落实,不断优化完善配额分配制度,与有关部门建立联合监管机制,强化市场风险防范。四是推动现有试点碳市场将逐步向全国碳市场过渡,避免出现双重管理,增加企业负担。2017年,全国碳排放权交易市场正式启动建设后,生态环境部就多次明确表示并致函不再支持地方自行建设地方碳市场,提出要维护全国碳市场的统一性。

三、碳交易试点省份的主要做法和经验

国家最初提出建立碳市场机制时,尚无成熟经验可循,鉴于此项工作属于重大制度创新,国家发展改革委于2011年10月29日印发了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,批准北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳7省市开展碳排放权交易试点,为建立全国碳市场摸索经验。7个试点省分布于我国环渤海、长三角、珠三角和中西部地区,国内生产总值约占全国三分之一,能源消费总量占全国四分之一,且综合体现了我国不同区域、不同发展阶段的省市在产业结构、能源消费、温室气体排放等方面的特征,具有很强的代表性。各试点建设的主要做法:一是强化法律保障。以人大条例或政府部门规章形式,推动碳交易地方立法程序,强化碳交易约束力和法律依据。二是健全制度规则。同步配套开展制度建设,包括总量控制目标和覆盖范围、碳排放核算报告和核查,碳排放配额分配办法、市场交易规则等。三是加强技术支撑。以国有控股的混合所有制企业,以引入社会资本在经营机制、技术创新、业务服务等方面的优势为依托,建设技术支撑平台。主要是开发支撑市场运行所必须的基础设施,包括配额注册登记系统、交易系统、结算系统、数据报告系统。四是强化能力建设。面向主管部门、纳入企业组织开展多轮次的能力建设和人员培训,提高对碳交易市场的认识和参与能力。五是开展数据核查。组织企业进行碳排放数据报告和核查工作,摸清企业碳排放实际情况,为科学进行配额分配提供完善的数据基础。

截至目前,各试点碳市场已持续运行8年,累计配额成交量约5亿吨,累计成交金额近120亿元。其中,北京、湖北、上海、广东、深圳等试点成效突出、市场活跃、运行稳定,对低碳发展和排放控制起到了积极促进作用,归纳相关试点建设运营经验,主要有四个方面:一是强化组织保障和部门协调。碳交易市场建设是复杂的系统工程,相关试点在建设阶段就成立了由省市主要领导牵头的组织协调机制,重点解决跨部门统筹协调问题,将建设重点任务、运行管理工作分解落实到各部门,各司其职、合力推进。二是充分调动专家和机构专业力量。碳交易核心制度机制设计的科学性、合理性决定了市场运行效果。相关试点高度重视机制规则设计和基础研究,普遍组建了以国家级智库专家为核心的专家委员会,为政策规则制定、市场运行管理提供决策咨询。同时,委托研究单位、专业技术机构承担机制设计、配额分配、系统建设等技术性工作。三是组建本地化市场运营管理平台。碳市场启动运行后,需要持续开展数据核查、配额分配、履约清缴、市场监管等常规工作,为此,相关试点均建立了本地化的市场运营管理平台,包括事业单位性质的管理中心,企业性质的碳交易机构,行业协会性质的企业联盟等多种主体,为市场平稳有序运行提供支撑服务。四是持续加强建设和运营资金保障。碳市场建设属于政府公共投入,从前期建设到启动后运行,各项工作开展需要政府持续稳定的资金投入,相关试点均在同级财政中设立了专项经费,加强资金保障。广东等部分试点还尝试了配额拍卖等有偿分配,以充实市场运行经费。

除国家发改委批准设立的7个碳交易试点外,福建省作为党中央国务院支持设立的生态文明建设试验区,积极加强与中央全面深化改革委的衔接,争取将“建立碳排放权交易市场体系”纳入中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国家生态文明试验区(福建)实施方案》中,以此作为建设碳市场政策依据。2016年底,福建省正式启动本地碳市场运行,共纳入约280家企业,覆盖2亿吨二氧化碳排放,约占全省碳排放80%。福建省碳市场制度设计注重与全国碳市场的衔接,在覆盖范围上,与全国碳市场保持一致,并增加了陶瓷等本地高排放行业;在数据报送核查上,采用国家出台重点行业企业温室气体排放核算方法与报告指南;在配额分配方法上,遵循全国碳市场的思路,采用基准值或历史强度法,不限制企业合理发展空间。此外,福建省充分挖掘林业资源优势,制定了《福建省碳排放权交易市场建设实施方案》《福建省碳排放权抵消管理办法(试行)》《三明林业碳票减排量计量方法》等林业碳汇交易规则、操作办法及交易模式,创新开展福建省内各层级林业碳汇交易市场。截至目前,福建碳市场累计成交量逾1200万吨,累计成交金额2.3亿元,为低碳转型和生态文明建设起到积极促进作用。

海南省立足国际自贸试验区的特殊区位优势,创新提出建设链接国内与国际碳市场的国际碳交易平台的思路,并借鉴福建碳市场建设经验,主动加强顶层政策设计,积极与中央全面深化改革委沟通协调,将设立“国际碳排放交易所”有关内容纳入《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》中,为设立海南地方碳交易平台提供了坚实政策依据。目前,海南正在积极推进国际碳排放交易建设方案的研究论证。 

沈阳市于2019年提出建设沈阳市碳排放权交易市场,并启动制度设计和基础建设,但由于其市场建设未能获得国家层面的政策支持,且碳市场定位缺乏特色,与全国碳市场存在明显重叠,因此,生态环境部应对气候变化司专门函告辽宁省生态环境厅,要求暂停沈阳碳市场相关工作。

分析上述地方的碳市场建设情况,其主要经验是,在全国碳市场已经启动运行的条件下,地方自行建设碳市场必须有国家明确政策支持作为前提,且在市场定位和功能设计上须有鲜明特色,与全国碳市场形成互补协调效益。

四、我省参与全国碳市场优势和潜力分析

碳市场与行政管理手段相比,既能将碳减排责任压实到企业,又能为企业碳减排提供合理经济激励,有助于降低全社会减排成本,带动绿色技术创新和产业投资,促进高排放行业率先碳达峰,协调理顺经济发展和减排关系。因此,有序参与全国碳市场对我省推动高质量发展,以及碳达峰碳中和工作具有重大意义。立足我省当前发展阶段和资源禀赋,结合国家政策要求,目前我省积极参与全国碳市场具有以下优势潜力。

一是清洁能源高地建设将为我省碳资产开发提供大量优质储备项目。根据《青海打造国家清洁能源产业高地行动方案》,到2025年我省光伏、风电、光热三大类清洁能源发电项目装机将分别增加2620万千瓦、807万千瓦、100万千瓦,若相关项目投产运行后全部按照国家自愿减排交易体系有关技术标准开发碳资产,初步估算每年产生的CCER指标可达4900万吨。以当前国内CCER指标交易20至30元每吨的交易价格计算,相关清洁能源发电项目投资建设企业有望通过碳市场交易每年获得10至15亿元资金收益。 

二是国家公园示范省建设将持续提升我省生态系统的碳汇项目可开发潜力。碳汇主要包括森林、草地、耕地、海洋、湖泊、湿地等方面。其中,森林碳汇由于其稳定性、长效性、易操作性等优势,一直是全球碳交易市场关注的重点与热点。随着全球各国相继提出,草地、耕地、海洋、湖泊、湿地的碳汇研究越来越受到重视,具有较大潜力。全省森林面积8072万亩,蓄积量4993万立方米,天然草原总面积6.28亿亩,湿地面积814万公顷。根据国家林草局组织进行的全国土地利用变化与林草碳汇计量分析结果,我省2020年度林草碳汇量为4524万吨二氧化碳当量。随着国家公园示范建设的推进,持续打造山水林田湖草沙冰保护和系统治理新高地,全省碳汇项目开发潜力持续提升。自2017年国家暂缓受理温室气体自愿减排交易方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案申请以来,我省为积极推动应对气候变化工作,实现减缓区域温室气体排放和提高社区抵御自然灾害能力脚步不停滞,将碳汇项目转型国际市场,基于国际核证碳标准(VCS)和气候、社区和生物多样性标准(CCB),成功交易造林碳汇项目并形成了“青海省林业应对气候变化与碳中和解决方案”,该方案既有明确的碳汇效益,又有社区、生物多样性等非碳综合效益,已被西部相关省区推广应用。接下来,我省推进的国土绿化行动、“黑土滩”退化草场治理、湿地保护等举措有望持续提升全省碳汇项目开发潜力,并通过参与全国碳市场为我省拓宽生态补偿机制新途径。

三是世界级盐湖基地建设将加速盐湖化工企业向低碳转型升级。目前,我省盐湖、化工、钢铁、建材等企业在节能减碳方面还有较大提升空间,个别企业存在碳强度过高,碳配额缺口过大的问题。按照《建设世界级盐湖产业基地规划》,我省将引入以科技创新为引领的盐湖化工先进技术工艺,推动建设盐湖资源综合利用现代产业体系,通过与新能源、新材料、数字化、多元化的路径,打造集约绿色低碳循环的盐湖产业生态。充分利用好国家对我省建设盐湖产业基地给予的技术、政策和资金支持,将使我省盐湖产业相关企业绿色低碳转型升级全面提速,相关企业碳生产效率显著提升。另外,通过零碳产业示范园引领带动其他市州工业园区向低碳零碳转型发展,提高各企业在全国碳市场中的竞争力。

在看到我省优势潜力的同时,也应客观认识当前存在的不足。首先,从宏观市场层面看,我省经济体量小,大型工业企业数量有限,目前符合全国碳市场重点排放单位条件的企业共60余家,首批纳入的火电企业仅12家。与其他工业和人口大省相比有较大差距,如江苏省仅首批纳入的火电企业就有228家,全部重点排放企业500余家。这就导致我省碳市场的规模非常有限,碳市场交易量也很难有足够增长空间,对于碳市场相关专业人才和各类技术服务机构的吸引力极为有限。此外,国家在考虑我省发展基础、技术条件、人员储备等基础上,将碳交易平台、资金结算平台、配额登记管理中心、CCER登记管理中心、碳期货平台等全国碳市场的核心要素资源已配置到北京、上海、武汉等发达地区,我省未参与全国碳市场建设前期筹备。上述两方面的先天不足,导致我省在目前全国碳市场运行格局中很难更加主动有为地去抓住发展机遇、争取市场红利。

其次,从微观企业层面看,当前我省在参与全国碳市场中存在差距和不足。我省本地的碳资产开发经营能力不足,优势潜力未能充分兑现经济价值。碳资产开发和经营涉及数据监测、核算认证、审核签发、交易服务、托管增值等诸多环节,是企业通过碳市场获得碳减排收益的必经路径,具有很强专业技术性。目前,国内主要的碳资产开发技术机构主要集中在北京、上海、广东等碳交易试点省市,我省尚无碳资产开发经营机构,这导致我省的碳资产开发经营基本由省外的专业机构主导,缺少本省碳资产开发能力,一方面使我省清洁能源、生态碳汇所具有的碳资产开发潜力未能充分兑现,另一方面也造成已开发的碳资产收益向外省流失,难以留在当地的问题。此外,随着全国碳市场的启动,发电、石化、钢铁等领域的部分中央企业设立了专门的碳资产管理部门,负责统筹全集团的碳资产开发业务。如我省黄河公司所辖四家发电企业,其持有的碳资产(包括配额和CCER指标)目前均由国家电力投资集团新成立的集团碳资产公司集中管理,碳资产经营收益也直接划归该公司所有。

再次,省内企业碳管理能力不足,导致企业参与碳市场的成本大于收益。我省纳入全国碳市场的重点排放单位多为传统行业,工艺水平及技术装备相对较低,尤其是中小企业生产设备效率低下,控制碳排放难度大,相应配额缺口也大。全国碳市场作为新生的制度体系,对企业碳排放原始数据和各类核算参数的管理提出了很高要求,尤其对于我省盐湖化工、建材、钢铁等领域企业,生产环节多、工艺流程长,面对全国碳市场带来的碳管控新形势,有必要建立以加速绿色低碳转型、强化企业可持续竞争力为导向的低碳管理体系,但我省企业长期以来就存在对市场的不敏感、不适应的情况,对加强自身碳管理能力的重视程度普遍不足。从近两年组织开展企业碳排放核查的情况来看,我省多数企业尚未建立完善的企业碳管理体系,原始数据台账不规范、关键参数未监测、管理人员不明确是普遍存在的现象。对于碳配额盈亏分析、碳资产优化配置等能够提升企业碳市场收益,但相对复杂的管理工具和手段也缺乏主动应用的意识。这与碳交易试点省市的企业,以及建立了完善碳管理体系的央企下属企业相比,存在明显差距。从2021年我省配额履约情况看,有配额盈余企业均是国家电投集团下属火电厂,而配额缺口较大的企业,如宁北发电、唐湖发电、盐湖镁业、元品化工等企业,均为我省本地企业,这就使我省企业在碳市场中成本大于收益,导致企业参与主动性不高,不利于我省推动碳市场建设发展。

另外,基础研究薄弱,制约我省生态产品的价值实现。我省自然保护地体系生态系统以草原和湿地为主,但尚无对应的碳汇方法学。综合制定以国家公园为主体的自然保护地体系碳中和目标和实现路径,需要科学评估自然保护地碳汇功能,加强保护地生物多样性保护与应对气候变化行动的协同作用,实现保护地在生物多样性、应对气候变化及社区可持续发展等方面的多重效益,实现生态环境保护与碳中和的双赢目标。推进国家公园示范省建设与碳中和目标协调发展,需要加强以国家公园为主体的自然保护地体系碳汇研究,制定碳汇计量与评估行业标准,但目前基于冰川及永久冻土的碳汇计量研究较少,各个层级方法学空白有待填补,推进生态服务功能的有偿化、市场化,尚需深化政策环境、技术体系支撑。

五、我省参与全国碳市场的路径思考与建议

充分发挥全国碳市场对我省碳达峰碳中和工作支撑作用,更好地为全省高质量发展和生态文明高地建设提供助力,立足我省发展阶段和客观条件,既要全面融入参与全国碳市场,充分用好自身优势和潜力,挖掘全国碳市场的改革红利;也要精准把握政策契机,有序培育发展我省碳市场规模体量,提升市场影响力,以碳市场为切入点,创新推动生态环境权益综合交易市场建设,为我省融入新发展格局,培育新发展新动能打造的高能级支撑平台。按照“先易后难、稳中求进”的原则,就分阶段、分步骤推进我省碳市场建设路径,提出以下思考建议:

第一阶段:提升我省参与碳市场的软实力,着力推进两个关键要素平台在我省布局。

一是积极推进与上海能源环境交易所合作,设立青海碳交易市场分平台。上海环境能源交易所作为生态环境部指定的全国碳排放权交易系统建设和运营机构,依托上海金融中心优势,积极推动碳金融及绿色金融领域的产品及服务创新,提升市场活跃度,打造具有国际影响力的碳交易中心、碳定价中心、碳金融中心。省财政厅自2020年起,已多次与上海能源环境交易所就联合建设碳交易平台进行了衔接,初步形成了合作意向,并正在着手研究实施方案。鉴于当前国家碳市场主管部门严控地方性新设碳交易平台的政策环境,我省要单独设立碳交易平台难度很大,应更加主动有为地推进与上海能源环境交易所的合作,研究制定具有操作性的筹建方案。同时,从省政府层面加强高位推进,争取将相关合作纳入上海对我省的帮扶援建范围,或纳入长江经济带东西部协调发展示范项目,尽快推进全国碳市场分平台在我省落地布局,这既是落实省委第十三届委员会第十次全体会议中关于“积极推进国家碳交易西部平台建设”的具体行动,也将为我省深度参与全国碳市场,逐步发挥更大市场影响力提供平台。

二是筹建省级碳资产开发管理机构,强化我省企业参与全国碳市场能力,加快优势资源兑现经济价值。依托省属国有企业采用混合所有制方式,联合国内专业技术能力突出的碳资产开发管理机构、低碳专业技术服务机构,组建省级碳资产开发管理机构。一方面参考央企碳资产公司经营管理方式,将我省重点排放单位配额进行统筹集中管理,发挥专业机构的技术能力和行业资源,灵活利用碳市场交易规则和相关碳金融工具,降低省属企业普遍存在的配额缺口量,减少企业资金压力。推进企业尽快建立适应碳市场形势的低碳管理体系,加快技术升级和低碳转型步伐,扭转企业普遍存在配额缺口的不利局面。另一方面,建立合理的碳资产开发投入和收益分配机制,由省级碳资产开发管理机构先期出资,对我省清洁能源发电、林业碳汇、农牧业废弃物处置等碳减排项目进行打捆集中开发,提高我省碳资产开发能力,加快实现清洁能源发电、林草碳汇等项目的碳减排价值实现,使相关项目碳资产开发收益能够更高比例留在我省。

第二阶段:在政策可行、制度逐步完善的前提下,稳妥有序扩容我省碳市场规模,打造国家碳交易西部平台。

与上海能源环境交易所合作搭建我省碳交易分平台,是我省深入参与全国碳市场的入场门票,但要确保该平台设立后能够运行良好、持续发展,逐步提升在全国碳市场中的影响力,从长远看还需要我省合理有序扩容碳市场规模,激发碳市场活跃度,培育发展对各类市场参与机构有吸引力的地方特色碳市场。我省碳市场扩容在制度框架和技术规则上既要充分衔接全国碳市场,也要突出与全国碳市场的互补特色。初步考虑是,在不影响经济发展前提下,逐步将全省工业企业全部纳入碳市场管控范围,并采用分类管理原则,对碳排放量5000吨二氧化碳当量以下的工业企业,进行年度数据报告核查;对碳排放量5000-10000吨二氧化碳当量的工业企业,根据企业能耗、碳排放水平,组织企业以购买我省生态碳汇的方式实施企业碳中和行动。与此同步,参考国家自愿减排交易体系相关技术标准,建立以我省生态碳汇量的审核备案机制,打造以实现生态价值、促进生态保护为核心定位的,且与全国碳市场制度规则相衔接的青海特色碳市场。通过建立以生态碳汇量为交易产品的省内自循环的碳市场,激发我省碳市场规模和活跃度,增强碳市场的经济附加值,以此引入更多机构进入我省碳市场,促进我省碳市场整体发展质量,打造以生态补偿机制为特色的国家碳交易西部平台。

第三阶段:以国家碳交易西部平台为牵引,创新建设综合性生态权益交易平台。

我省要打造全国乃至国际生态文明高地,推进生态文明制度创新是题中之意。在建设发展碳市场的基础上,应立足我省在全国特殊重要的生态战略地位,及时准确把握国家在生态产品价值实现、生态补偿机制等方面的改革机遇,以国家碳交易西部平台为牵引,积极推动建立生态产品实现机制。按照2021年4月26日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》,首次提出“探索绿化增量责任指标交易、清水增量责任指标交易等方式”的有关要求,可探索以建设节水型社会为目标的绿化、清水增量责任指标交易,同时,推进排污权、用能权、用水权等权益交易,创新建设综合性生态权益交易平台。目前,我省已经开展了多年排污权交易,具备先行优势。此外全国用能权交易市场尚未建立,现有4个用能权交易试点也刚刚起步,国家层面对于用水权交易、生态价值核算和补充等制度更是尚处在研究探索阶段,因此,我省可以在上述生态权益市场建设中先行先试。在实践上,可借鉴福建省建设地方碳市场的经验,加强与国家有关部委的沟通衔接,推动我省创新建设生态权益交易平台事宜纳入党中央、国务院出台的重大政策文件中,争取获得国家政策和资金支持,“自上而下”推动全国性的市场要素布局落地,构建立足青藏区域、辐射全国的业务服务体系,成为我省高质量发展的高能级支撑平台。

下一步,我们将按照国家和省委省政府有关要求,强化企业碳排放数据质量管理,制定我省企业碳排放数据管理制度,推动所有纳管企业碳排放数据信息化管理,持续加强企业参与全国碳市场能力建设工作。在此基础上,立足我省客观实际,继续深入开展调查研究,会同省财政厅、省能源局、省林草局等相关部门做好可再生能源、林业碳汇等温室气体自愿减排项目储备,探索跨区域合作机制,开展碳市场制度机制和建设方案研究、企业碳排放数据摸底普查、林草碳汇计量监测体系建设等基础工作,探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径,推动我省碳交易市场建设取得实效,为青藏高原打造国内乃至国际生态文明高地发挥积极作用。

生态环境厅:张  敏  钱青军

冯丽娜  刘  超  何文娟


中国民生调查2022
敬请期待
协办单位更多
V
海关总署研究中心
V
中国石油集团国家高端智库研究中心
V
贵州省人民政府发展研究中心
V
成都高质量发展研究院
访问学者招聘公告
关于我们
意见建议
欢迎对中国智库网提出宝贵的意见和建议!