为了节约集约利用土地资源，实现经济社会可持续发展，城市从“扁平化”转向“立体化”是大势所趋。但是很多城市的地上空间已经无法满足大规模的开发利用，探索城市地下空间的开发成为充分利用土地资源、保障城市可持续发展的重要举措。新加坡国土面积狭小、人口密度高、土地资源非常有限，很多情况与我国一些大城市非常类似，其在城市地下空间开发管理方面的很多良好经验，值得国内很多城市借鉴。
一、城市地下空间的内涵及特点
地下空间首先是一个地理学概念，是指位于地表以下的空间，又指在岩层或土层中天然形成或经人工开发形成的空间。城市地下空间可以泛指城市地表以下的空间，包括在城市地表以下岩层或土层中人工建设的各种工程实体，如地下交通设施、商业娱乐设施、各种人防与民用工程等。
城市地表以下的空间是一个多层次的立体网络。通常情况下，城市地下空间按照开发的深度，一般可以分为浅层空间、中层空间和深层空间。浅层空间主要用于城市商业、娱乐等用途；中层空间主要用于地下交通、公共设施等用途；深层空间多被开发用于快速地下交通、危险品仓库或贮存仓库等用途。
与地上空间相比，地下空间一般具有热稳定性、环境易控性和高防护性等特点，同时也具有开发不可逆、开发成本高昂、封闭性等特点。虽然城市地下空间开发受水文地质和地面开发程度等条件限制，但其仍然是解决很多城市问题的最优途径，目前国际上很多大城市的各方面功能都涉及地下空间开发利用。
二、新加坡城市地下空间开发利用概述
2.1 城市地下空间开发的现实需求
新加坡是一个城市国家，属热带海洋性气候，其地势低平、常年高温潮湿多雨，地上环境并不适合人类各种活动。新加坡国土面积非常狭小，如果将填海增地的面积核算进来，其国土面积仅为720多平方公里，仅为我国上海辖区面积的九分之一。相对于狭小的国土来说，新加坡的人口密度非常高。根据新加坡统计局的数据，截至2018年6月，新加坡人口数量为563.8万，公民和永久居民为399.4万。预计到2030年，新加坡人口规模将达到690万。
对于地少人多的新加坡来说，土地资源稀缺是制约其发展的瓶颈。受地理边界、气候变化、海平面上升等因素影响，城市地下空间的开发利用无疑是新加坡缓解城市用地紧张、克服地上湿热环境的最优方式。而且，从新加坡的地质构造看，中部的“武吉知马花岗岩地层”，以及部分位于西部的“裕廊地层”，最适合往地下发展。2010年，新加坡经济政策委员会（ESC）将地下空间的开发和使用提升到战略高度。
2.2 城市地下空间的利用形式及案例
新加坡地下空间的利用主要有地下交通设施、地下基础设施和地下综合体等三种主要形式。为了节约有限的土地资源，新加坡城市地下空间进行垂直开发利用。浅层地下空间主要是地下交通设施和地下综合体，如公交枢纽、地铁、地下停车场、商业娱乐场所等；深层地下空间主要是地下基础设施，如能源中心、仓储物流系统、共同沟、战备系统等。
例如，金泉地铁车厂（Kim Chuan Depot）是新加坡第一个位于地下的地铁车厂，占地面积11公顷，深入地下23米。目前该车厂正在扩建中，预计2025年可以完工，完成之后可扩容一倍，并可置换出附近巴士车厂的土地转作他用。再比如，裕廊岛地下储油库（Jurong Rock Cavern）位于裕廊岛邦岩海湾的海床下面，距离地面150米，是新加坡迄今为止开发深度最深的地下基础设施工程，也是其开发地下空间、优化土地利用的一项突破性工程。此项工程完全利用地下空间，节约土地面积约60公顷。
三、新加坡城市地下空间管理与规划
3.1 强化政府主导，完备的法律制度保障精细化管理
新加坡虽然是一个以私有制为基础的国家，但土地市场却以政府为主导，新加坡政府对土地使用和城市规划进行广泛的干预与管制。为了保证集约高效地开发利用有限的土地资源，新加坡制定了完备的法律制度体系，对土地的精细化管理，基本上已经达到四维层面。出让的土地包括某个空间一定时间内的使用权或开发权，这个空间包括地上、地下空间，而时间就是出让的年期。为了与土地的立体开发配套，新加坡将土地权属定义为分层的空间权属。土地的开发明确了地下空间、建筑物高度等相关指标，在确定权属时，也相应地明确了地下地上空间的权利界限。
一般来说，土地所有权人可以拥有地表以下一定深度的空间供个人使用，而更深的地下空间则是作为公共用途来开发和利用。新加坡《国家土地法》《土地所有权法》等法律中涉及“土地”的使用、转让、租赁等规定，均适用于“地下空间”，同时也有对“地下空间”及其个人可开发深度的规定。如在《国家土地法》中，“地下空间”的定义为地表以下的底土（the subsoil below the surface of the earth）”，也可以理解为：所有地表以下的空间都属于地下空间的范畴。土地所有权人可以“合理且必要”使用和享受的地下空间，“合理且必要”的深度为国家土地所有权中规定的地下空间深度；若无有关深度的规定，则地下空间深度至多到距新加坡高度基准面30米。此外，《国家土地法》中还明确，任何成文法中如提及任何土地下的地下空间，其有关深度的规定都与此一致。
3.2 战略与执行并重，二级规划体系促进地下空间开发
新加坡采用的是二级规划体系，分别为战略性的概念规划和实施性的总体开发规划。不同层级的规划中，涉及土地利用和地下空间开发的内容也越来越多。
概念规划是一种具有战略性和前瞻性的规划，侧重于在宏观层面对有关国家长远发展的计划进行协调和指导。制定长期发展目标和原则，是对未来40至50年发展的展望，每10年左右修编一次。这种规划不是具体的土地利用区划，对开发活动也不提供详细指导。单就土地和空间利用来说，历次概念规划提到的战略措施逐渐从填海造地（1991）向分区利用（2001），再向加大开发强度和扩大地下空间（2013）不断转变。从历次概念规划对比来看，随着社会的不断发展，对于土地和空间的规划内容越来越具体，土地开发和空间利用与社会、经济、交通等各方面发展的协调性也越来越好。
总体开发规划是一种土地利用分区规划，指导10~15年的土地开发利用，制定土地使用的管制措施，包括用途区划和开发强度，以及基础设施和其他公共建设的预留用地。2019年3月公布的总体规划蓝图草案中，为了更好地规划地下空间，提出了一种新的地下空间详细控制方案（ADCP）,涉及滨海湾、裕廊创新区和榜鹅数码园区等三个重点区域，计划建设650公顷的地下城，包括地下交通枢纽、公共基础设施、仓储、工业等用途。随着时间的推移，这一计划还会涉及更多的区域。
3.3 有序分工与协调配合，建立综合高效管理体系
新加坡土地的管理、规划等职能分属不同的部门和机构，明确的职责分工和相互协调配合的体制机制，使各部门及机构之间既能各司其职，又能够密切配合。
土地管理局通过制定政策、法规、计划等从宏观上对土地进行管理，又通过出让国有土地、征收私人土地、监督和处理违法占地和用地，以及征收地税等微观手段管理土地，是代表政府对土地实施全面管理的综合性行政管理机构。市区重建局是土地规划的主管机构，承担与空间利用有关的规划和管理职责，使城市建设能够始终按计划进行，坚持规划的权威性，实现全市一盘棋的有效管控和实施。为了统筹不同部门之间的需求和解决相互之间的矛盾冲突，新加坡还专门设立了由多部门人员组成的总体规划委员会。该委员会代表了国家发展部、贸易与工业部、环境保护部、裕廊集团、建屋发展局等多个部门及机构，还承担着国有土地优化利用的职责。此类的协调组织还有概念规划指导委员会和发展管制委员会等。
四、相关启示
4.1 加强制度保障，建立健全地下空间开发的法律法规
虽然我国的一些省市陆续出台了关于城市地下空间开发利用的管理办法，但关于城市地下空间的使用权、所有权等问题，目前还没有统一的规定。新加坡拥有比较完备的法律制度体系，一些法律条文中对地下空间的开发、使用、租赁等有相对明确的规定，但是也尚未形成针对城市地下空间开发利用的专门的法律体系或规章制度。因此，为促进我国城市地下空间开发有法可依、有据可循，加快制定符合现实需求和社会关切的城市地下空间法律法规势在必行。
4.2 坚持规划先行，科学制定城市地下空间规划
伴随着我国城市发展速度的加快，越来越多的地下工程涌现，同时出现的还有商业、交通、娱乐等空间规划不够协调，各功能板块之间连接不够有效，地下设施冲突造成的资源浪费等各种问题。因此，科学编制与城市发展战略、功能分区等相适应的地下空间规划，是提高城市尤其是大城市发展科学性和整体性的重要基础。
4.3 加强综合管理，促进部门间有效统筹和协调配合
在我国，城市地下空间的开发利用涉及自然资源、规划、城乡建设、环境保护、公安消防、市政等多个行政管理部门的职责，需要处理投资方、政府、社会公众，公益性与商业性，地下与地上协调发展等多方面的关系。为了能够实现地下空间科学、有序、高效开发，亟需建立综合管理机制。必要时可以借鉴新加坡的做法，在各相关部门间建立综合协调的机构，通过政府牵头、各部门配合，推动有关地下空间发展的政策和规划目标尽快落地。
来源：《中国国土资源经济》 发表时间：2020年6月4日
