农民从农业转向非农产业、从农村转向城镇是一国现代化进程中最大的结构性变化。这个变化持续的时间，短则几十年，长则超百年。这个变化的基本特征，是一国现代化基本特征的重要组成部分。党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，在总结党百年奋斗的历史意义时指出，“党领导人民成功走出中国式现代化道路”；在阐述习近平新时代中国特色社会主义思想内涵时指出，“以中国式现代化推进中华民族伟大复兴”。讲好已经发生的中国式现代化故事，需要讲清楚中国农民进城的发展历程；走好接下来的中国式现代化道路，也需要解决好农民进城面临的突出问题。

一、迈入现代化进程以来中国农民进城的四个阶段

中国迈入现代化进程时是一个典型的农业国。1952年全国农村人口占总人口的87.5%，全国农业增加值占国内生产总值的50.5%。在大部分时期主要靠内生力量加快现代化建设的时代背景下，中国农民进城服务和服从于国家整体发展战略的需要，大致可以分为四个阶段（见表1）：

第一阶段为1950―1957年，虽然受到阻止，但农民依然可以自由进城。新中国成立后，农民分到小块土地，没有了地租负担，生产积极性得到调动，大部分可以维持基本生活。但受城市更高收入和生活水平的吸引，部分农民自发往城市流动和迁徙。一方面，虽然分到小块土地的农民积极发展农业生产，但农业生产的增量部分主要被农民用于改善自身生活，可当作商品出售的农产品增量有限；另一方面，大量农民进城导致城市人口快速增加，城市农副产品供应承受的压力明显加大。这种局面迫使政府不得不出台措施阻止农村人口向城市“盲目流动”。1953年4月，政务院发出《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，规定未经劳动部门许可或介绍，城市用人单位不得擅自去农村招收工人。1954年3月，内务部与劳动部发出《关于继续贯彻〈劝止农民人口盲目流入城市〉的指示》，重申严格限制农民流向城市。1956年12月，国务院发出《关于防止农村人口盲目外流的指示》，强调城市用人单位不得从农村私自招工。1957年3月和9月，国务院接连发出《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》和《关于防止农民盲目流入城市的通知》。尽管如此密集地发出限制农民进城的政策指令，农民进城的步伐却并未停止。从1949年到1957年，全国城镇常住人口从5765万人快速增加到9949万人，8年间累计增加4184万人；其中，自然增长1275.1万人、占增量的30.48%，机械增长2908.9万人、占增量的69.52%。同期，全国常住人口城镇化率由10.64%上升到15.39%，年均提高0.59个百分点。

第二阶段为1958―1983年，户籍制度、统购统销制度和人民公社制度为农民进城树立了一道难以逾越的高墙。为更严格地控制人口流动和迁徙，1958年1月全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》规定，“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常驻地户口登记机关申请办理迁出手续”。自此，“户口”成为控制人口从农村到城市、城市之间、甚至农村之间迁徙的最重要政策手段。为解决城市农副产品供应问题，1953年10月起，陆续由国家向农民按政府定价统一收购主要农副产品，向城市居民按政府定价定量配给主要农副产品，从而切断了自发迁往城市的农民从市场获得农副产品的渠道。为克服农户分到小块土地后增产效应递减、尽快为国家工业化提供足够的农副产品，1956年起实行合作化，1958年起实行人民公社化，把农民纳入各集体中统一劳动、统一分配，从而使其失去了自由支配剩余产品和剩余劳动时间的权利。这三项制度是计划经济体制的核心，不仅抑制了农民生产积极性，而且抑制了城镇化进程。从1957年到1983年，全国城镇常住人口从9949万人缓慢增长到22274万人，26年间累计增加12325万人；其中，自然增长6884.5万人、占增量的55.86%，机械增长5440.5万人、占增量的44.14%。同期，全国常住人口城镇化率由15.39%缓慢提高到21.62%，年均提高0.27个百分点。需要注意的是，这个时期是计划控制最严格的时期，不仅城镇化速度缓慢，而且在部分年份因城市农副产品供应困难、知识青年上山下乡运动等出现“逆城市化”，即人口从城镇向农村倒流。按本文的推算，在1958―1983年的26个年份中，有12个年份是城镇人口向农村净迁移，特别是1961―1963年全国累计有2200多万人从城市返乡，1965―1972年连续8年呈现人口从城镇向农村净迁移（见下图）。

第三阶段为1984―2005年，农民进城的通道逐步打开，但农民进城政策随宏观经济形势变化而变化。实行家庭联产承包责任制后，农业生产的快速发展提高了“超过劳动者个人需要的农业劳动生产率”，而且农民重新获得自由支配劳动时间的权利，这些都为农民进城创造了条件。1984年中央1号文件提出，“各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。随着经济体制改革重心转向城市特别是随着沿海地区扩大对外开放，城市和沿海地区工商业逐步活跃，农民进城务工逐步增加，总的政策导向是支持鼓励农民进城务工经商。但在经济形势出现困难，特别是国有企业下岗职工再就业出现困难时，农民工被视作“盲流”遭驱赶的情形也时有发生。从1983年到2005年，全国城镇常住人口从22274万人增加到56212万人，22年间累计增加33938万人；其中，自然增长7940.9万人、占增量的23.40%，机械增长25997.1万人、占增量的76.60%。同期，城镇化率由21.62%提高到42.99%，年均提高0.97个百分点。

第四阶段为2006年以来，维护进城农民工权益，促进农民进城落户。以2006年发布《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）为标志，对农民工进城实行更加开放包容的支持政策。国家加大了户籍制度改革力度，逐步降低城市落户门槛，促进基本公共服务向常住人口覆盖。从2005年到2020年，全国城镇常住人口由56212万人增加到90220万人，15年间累计增加34008万人；其中，自然增长5462.24万人、占增量的16.06%，机械增长28545.8万人、占增量的83.94%。同期，全国常住人口城镇化率由42.99%提高到63.89%，年均提高1.39个百分点。

纵览以上四个阶段，中国式农民进城道路艰难曲折。尽管不同时期政策取向变化较大，但存在贯穿始终的主线。这条主线构成中国式农民进城道路的内涵特征：以服务和服从国家工业化为原则，以不减损农业生产能力和不冲击城市农副产品供应体系、公共服务体系和就业市场为前提，以劳动力进城、抚养人口留村为主要方式。

二、辩证看待中国式农民进城道路的独特作用和存在问题

以大历史观审视迄今中国式现代化道路中的农民进城道路，可以看出其既不同于工业化先行国家的农民进城道路，也不同于其他发展中国家的农民进城道路，而是具有鲜明的中国特色。中国式农民进城道路在迄今中国式现代化中展示出其独特作用，也逐步暴露出其存在的深层次问题。

中国式农民进城道路展示出的独特作用主要在于：一是尽最大可能为国家工业化提供积累。除通过工农产品不等价交换提取农业剩余外，提取进城农民工的劳动剩余也是快速实现国家工业化的重要途径。农民工进城务工，在相当长一个时期内曾与城镇户籍职工同工不同酬，而且缴纳社会保险费用的农民工比例不高，显著降低了城市非农产业部门的人工成本，也提高了中国工业产品的出口竞争力。二是尽最大可能降低城市基础设施和公共服务成本。农民工自身进城，抚养人口留在乡村，减轻了城市政府在义务教育、住房保障等方面的支出压力。那些缴纳了社会保险费用的农民工一旦返回老家，个人缴纳部分可以转走，但单位缴纳部分往往被务工城市截留。三是使农民进城规模和节奏保持在农副产品供给保障能力可承受范围内。农民留在农村是农副产品生产者，进城后就是农副产品消费者。对农民进城规模和节奏进行控制，既可避免劳动力过度转移对农业生产带来负面影响，又可避免劳动力过度转移给城市农副产品供应体系带来压力。四是避免城市出现大规模显性失业和低收入人口集聚区。与部分发展中国家城镇化领先于工业化、农民大规模进城后找不到工作形成“贫民窟”不同，中国始终坚持工业化适度领先城镇化，根据城市产业发展控制农民工进城规模和节奏，使进城农民工能够充分就业。与工业化先行国家和部分发展中国家农民失去土地后被迫进城、没有退路不同，中国始终坚持保留农民工在农村的土地、住房，在城市经济出现波动时，部分失去工作的农民工可以返回农村，农村起到应对经济波动的缓冲作用，提高了经济运行的韧性。

中国式农民进城道路也逐步暴露出一些深层次问题：一是不利于提高产业工人的整体素质。由于大部分进城务工劳动力难以在务工地长期定居，对未来缺乏稳定的预期，他们因此而具有很高的流动性。这既使雇主不愿在职工培训上加大投入，也使进城务工者自身缺乏学习和提升的内在动力。缺乏高技能产业工人甚至缺乏熟练工，已成为制约中国工业转型升级的重要因素。二是不利于人口红利的充分利用。劳动力从农业向非农产业转移，是全要素生产率提高的重要源泉。相当部分转向非农产业特别是转向城市就业的劳动力，出于照顾家庭等多种原因，在外打工数年后不得不返乡。这些返乡劳动力过早退出城市就业市场，返乡后又难以充分就业，使中国的人口红利提早结束。日本的情况甚至表明，部分返乡劳动力再次务农，将延缓农业规模经营进程。三是不利于畅通国内大循环。在一定发展阶段工业化适度领先城镇化有其合理性，但城镇化长期滞后于工业化、人口城镇化长期滞后于土地城镇化、户籍人口城镇化长期滞后于常住人口城镇化，则明显抑制了进城务工劳动力在城市的消费、提高了其预防性储蓄倾向，成为国内大循环的重要堵点。四是不利于缩小城乡差距。劳动力从乡村到城市的转移，是促进城乡二元结构向城乡一元化转变的重要力量。尽管工资性收入已成为农民收入的主要来源，但农业劳动力转移滞后、进城劳动力享受不到平等的工资和社会保障待遇，既抑制了工业化城镇化对城乡二元结构的消解效应、对城乡居民收入差距的收缩作用，也抑制了工业化城镇化对农业经营规模扩大、农业现代化水平提高的带动作用。

三、全国41669万农民工及其抚养人口的未来出路

观察中国式农民进城道路的独特作用和存在问题，既要遵循历史逻辑，也要遵循现实逻辑。摆在我们面前的现实问题，可以用两组数据来反映：第一组数据是，截至2020年底全国城镇常住人口与户籍人口分别为90220万人和64110万人，意味着还有26110万已进城农民没有获得城镇户籍、实现市民化；第二组数据是，截至2020年底全国农民工人数为28560万人，按2020年全国45.9%的总抚养比推算，意味着还有41669万农民工及其抚养人口以“农民工”为纽带在城乡、工农之间漂移不定。这两组数据计算口径不同，政策意蕴也有差异，相对而言第二组数据更能揭示中国式农民进城道路存在的深层次问题。

41669万农民工及其抚养人口是个庞大的社会群体，可进一步细分为三种类型：一是19114万进城农民工及其抚养人口。根据国家统计局《2020年农民工监测调查报告》数据，在外出农民工中，2020年末在城镇居住的进城农民工为13101万人，按45.9%的总抚养比推算，其抚养人口应为6013万人。二是5629万外出但未进城的农民工及其抚养人口。2020年外出农民工为16959万人，剔除13101万进城农民工后，约有3858万外出但未进城的农民工。按45.9%的总抚养比推算，这部分农民工的抚养人口应为1771万人。三是16926万本地农民工及其抚养人口。2020年底本地农民工为11601万人，按45.9%的总抚养比推算，其抚养人口应为5325万人。

这三种类型农民工及其抚养人口有共同点：户籍都在原籍，保留农村集体经济组织成员身份甚至村民自治组织成员身份，大多保留基于成员权的土地承包权、宅基地资格权和集体资产收益分配权，工资性收入占比较高、对农业的依存度较低。三者间也有较大差异，第一类、第二类农民工大多不居住在自己的原籍农村房屋中，子女和老人大多留守原籍农村，如果子女和老人随迁则原籍农村房屋大多常年空置，第三类农民工大多居住在自己家中、与子女和老人共同生活；第一类、第二类农民工经营自家承包地的概率较低，第三类农民工大多可以利用部分时间兼营家庭农业；第一类农民工定居务工城市、落户务工城市的意愿较强，第二类农民工定居务工农村、落户务工农村的可能性较低，第三类农民工存在定居和落户本地城镇的可能性（见表2）。

基于三者存在明显差异，未来应分层、分类推进41669万农民工及其抚养人口市民化：针对第一类农民工及其抚养人口，应尽可能促进其在城市实现落户式市民化，尽快取消各种隐性落户门槛，被真正纳入义无教育、住房保障、社会救助等城市基本公共服务覆盖范围，增强其在城市长期定居的能力和意愿，引导其自愿以市场化方式退出在农村的土地承包权、宅基地资格权和集体资产收益分配权；针对第二类农民工及其抚养人口，应推进务工地农村集体集体经济组织逐步破除社区封闭性、探索外来人口加入机制，保障其在务工地享受“新村民”待遇并能够长期定居，对其在原籍农村的承包地和宅基地应保留一段时间；针对第三类农民工及其抚养人口，应通过县域内城乡融合发展提高其享有的基本公共服务质量，通过现有农房整治提升或在县城、条件较好的中心镇定居改善生活品质，在较长时期内维持“亦工亦农、亦城亦乡”状态。