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於方、马国霞:筑牢生态产品价值实现基础

作者: 於方,生态环境部环境规划院;马国霞,生态环境部环境规划院 发布日期:2021-04-18
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中央全面深化改革委员会第十八次会议近日通过了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》,首次将“生态产品价值转化”以文件形式进行了制度化表述。此前,党的十九届五中全会也再次强调坚持“绿水青山就是金山银山”理念,提出深入实施可持续发展战略,要求建立生态产品价值实现机制,完善资源价格形成机制,全面提高资源利用效率。

如何理解生态产品价值实现机制对于可持续发展战略的深远意义,生态产品价值实现在统筹协调机制方面面临哪些问题,如何构建有利于资源利用效率提升与环境质量改善的生态环境与自然资源的价格形成机制?回答好这些问题,事关如何实现生态环境根本好转、实现美丽中国建设目标。

生态产品价值实现对于可持续发展战略的深远意义

可持续发展的概念,最早可以追溯到1980年由世界自然保护联盟、联合国环境规划署等机构共同发表的《世界自然保护大纲》,在1987年世界环境与发展委员会发表的《我们共同的未来》报告中正式使用。1997年,党的十五大把可持续发展战略确定为我国“现代化建设中必须实施”的战略。2002年,党的十六大把“可持续发展能力不断增强”作为全面建设小康社会的目标之一。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央多次强调要毫不动摇坚持可持续发展战略。

自然资源的永续利用是可持续发展的重要基础。可持续发展战略以保护自然环境为基础,以激励经济发展为条件,以改善和提高人类生活质量为目标,主要体现在经济发展、社会进步、生态环境保护3个方面。其内涵主要强调发展的可持续性,发展不能超越自然资源和环境的承载能力。随着我国发展速度的加快和发展体量的增大,发展与环境资源之间的矛盾日益突出,自然资源约束趋紧已成为经济社会发展的重大瓶颈制约。自然资源的可持续利用要求合理配置有限资源,用更多的可再生资源替代可耗竭资源。自然资源的合理配置和可持续利用已经成为我国实施可持续发展的重要基础。

环境资源的有偿使用是可持续发展的根本保障。自然资源有限,生态环境有价,国内外实践证明,环境资源必须有偿使用才能维持在可持续水平。全面提高资源利用效率,完善资源价格形成机制,形成环境资源有偿使用的观念、市场和制度保障,对提高资源配置效率、改善环境质量、促进经济结构调整、转变发展方式发挥着重要作用。如果不能有效解决环境资源有偿使用的方式方法,保护修复生态环境则无法获得合理回报,破坏生态环境也无法付出相应代价,必将影响可持续发展战略的有效实施。

生态产品的价值实现是可持续发展的内在动力。“两山”理念是习近平生态文明思想的核心理论基石,生态产品价值实现是“两山”理念的实践抓手和物质载体。生态产品价值实现不仅能体现环境资源的有偿使用,解决环境损害赔偿和丧失发展机会的补偿,还能使生态产品作为满足人类美好需要的优质产品,通过经济手段解决环境外部不经济性,通过金融手段实现价值溢出,创造更多经济价值。生态产品价值实现通过把生态环境转化为可消费的生态产品,使生态产品转化为生产力要素融入市场经济体系,从理论到实践解决了环境资源有偿使用的难题,是可持续发展战略实施的内在动力。

建立生态产品价值实现机制存在的问题和挑战

当前,建立生态产品价值实现机制,存在四方面问题和挑战。

一是生态产品价值实现存在法律真空。自然资源根据其生态禀赋的不同,具有单一经济价值、单一生态价值,或兼具经济和生态价值的双重属性。目前,自然资源所有权制度侧重保护其经济价值而忽视生态价值。环境权理论是生态产品价值实现的理论基础,民法典虽然明确了生态环境损害赔偿责任,但其本质是将环境权作为私权利加以保护。而环境权是由公权与私权构成的复合权利体系,仅有私法化的路径,不利于对权利的全面保护,不利于经济价值与生态价值的统一。除基础理论的空缺之外,目前在立法和司法实践中,生态环境、自然资源等术语使用不够规范,生态产品及价值的内涵和外延存在分歧,法律概念不够明晰,影响了生态产品的价值实现。

二是生态产品的管理机制缺乏统筹。生态产品具有公共性、附属性、非完全竞争性。从管理机制看,生态产品的监管和开发利用分属自然资源、林草、生态环境、文化旅游、农业农村、发改委等部门,需要进一步统筹。我国生态资源在空间分布上呈现明显的集聚性和不均衡性,很多生态资源丰富的地区也是生态敏感脆弱区。生态产品价值实现应在生态资源存量不减少、生态效益不降低的情况下开展,否则就会出现少部分人获利、多数人受损,当代人获利、后代人受损的局面。同时,生态产品价值实现是系统工程,取决于生态资源的丰富度,也取决于区域的人力资源、经济发展水平和市场需求,需要从管理机制上进行顶层设计,建立长效管理机制。

三是关于生态产品的评估方法与价值体系没有形成共识。生态产品的生产具有自然再生产和社会再生产的双重属性,价值具有市场交易和协商定价双重属性,产品具有非完全竞争和公共物品属性,消费具有较高的消费机会成本和复杂消费意愿等特征,对“生态产品价值多少、如何体现”、“生态产品能否交易以及如何交易”等问题,没有明晰的答案。目前,已经市场化的物质供给、文化旅游等生态产品的价格,由于非完全竞争,无法完全反映其真实价值。没有完全市场化的生态产品主要通过逆向的恢复替代成本或正向的生态服务价值进行评估。这两种方法均面临指标和方法不统一、参数缺失的问题。基础理论研究和实践积累的相对滞后,影响了生态产品价值实现机制的建立。

四是生态产品价值实现的保障机制尚未建立。我国生态产品价值实现主要以政府主导,市场参与较少,导致生态产品价值实现的活力不够。在政府的保障机制方面,生态资源产权不明晰,统一权威的调查监测评价信息发布和共享机制亟待建立,监管制度尚不健全,生态产品的家底不清。关于生态产品的定价机制,谁拥有定价权,采用怎样的定价程序、监督机制等问题均不明确。在市场的保障机制方面,市场设置、经营权许可、市场准入退出机制和分配方式等市场建设的保障机制没有完全建立,生态产品市场交易管理办法、交易总量设定、流转规则和配额分配方案等具体措施亟待填补空白。

推动建立生态产品价值实现机制的建议

如何推动建立生态产品价值实现机制?笔者提出以下建议。

首先,建立健全生态产品价值实现的法律制度体系。在法律层面确立生态环境权,将生态环境权作为一项基本权利入法,为生态产品保护和定价提供理论基础。严格界定自然资源、生态环境、生态资产、生态产品、生态资本等术语的法律概念,明确生态产品的内涵和外延。构建产权明晰、职责明确的生态产品监管体系,明确自然资源、生态环境、林业草原、农业农村等相关部门的监管边界。针对完全市场化、部分市场化、非市场化竞争等不同类型的生态产品,建立市场定价、交易定价、协商定价机制,并通过第三方评估与公众参与制度,确保定价过程公开透明。

其次,完善生态产品价值实现的工作监管机制。逐步理顺相关部门在生态产品保护、开发与修复责任中的工作监管职责。充分发挥国土空间规划在生态资产配置中的关键作用,统筹规范区域生态产业化和产业生态化布局,建立实施科学的生态空间分类分区管控机制与措施,提升各级政府通过生态补偿、生态区位赎买、生态资产改造提升等方式增强生态资产的供给能力。建立健全生态资产保护规划、绩效考核和责任追究制度,把生态资产供给能力提升全面纳入各类规划实施目标,针对不同自然本底和经济社会发展水平地区实施差异化考核,加强生态环境损害责任追究与赔偿制度衔接,确保生态资产存量不减。充分发挥市场的决定作用,建立和规范生态产品评估与交易规则和程序,探索开展水权、排污权、碳排放权、生态环境权交易试点,挖掘生态产品市场价值,推动生态资本金融产品的开发培育,实现生态产品的保值增值。

第三,构建生态产品的评估方法与价值体系。根据不同制度和政策应用领域需求,以及不同类型生态产品特点,构建生态产品基准价值评估方法体系。针对生态补偿、生态产品交易、国土空间规划等宏观制度政策需要,基于弱可持续发展理论,形成规范统一的生态产品核算技术指南,为跨区域交易提供技术依据。针对生态恢复、生态环境损害赔偿等中微观项目决策,基于强可持续发展理论,以恢复费用作为生态产品的价值基准,构建生态产品价值核定体系。基于生态资产—生态产品—生态资本价值理论,建立生态产品全生命周期动态监测与价值评估机制。

第四,形成促进生态产品价值实现的投融资政策体系。强化制度设计,明确生态投融资机制中相关利益主体的权利义务以及生态产品交易、补偿和投资等具体内容,促进生态资产产权市场与传统金融市场的互联互通,形成收益和风险共担的生态投融资市场运行机制。加强生态环保专项转移支付向生态功能重要、生态资源富集贫困地区倾斜,建立根据生态资产质量、价值和保护成效确定转移支付和生态补偿额度的工作机制。制定相关政策,鼓励和吸引社会资本参与生态保护与恢复项目,金融机构和企业发行绿色债券和开展绿色信贷。开展生态银行、生态资本信托、生态产品交易、第三方支付综合试点,探索建立跨区域生态环境损害赔偿基金。把与生态资产相关的潜在成本、收益、风险、回报纳入投融资决策中,通过对金融资本的引导,促进经济、生态、社会可持续发展。

来源:《中国环境报》 发表时间:2021年02月25日