一、问题的提出

2014年5月，习近平总书记在河南考察时指出，我国发展仍处于重要战略机遇期，要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。这是习近平总书记首次以“新常态”来描述中国经济发展的阶段性转换和新特征。2014年12月中央经济工作会议指出，我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。会议明确了提高经济发展质量和效益的工作中心，强调了科学发展和加快转变经济发展方式的工作主线，阐述了经济发展“新常态”的“九大特征”。“新常态”理论的提出，表明党和政府对我国经济发展的形势和趋势做出了新的科学判断，是对当前和今后一段时间中国经济发展规律认识的深刻把握，成为今后较长一段时期推动经济持续健康发展的出发点。

与中国整体的经济社会发展历程一样，我国农村社会保障事业也正处于改革发展的关键时期，机遇与挑战并存。目前，人口老龄化已经成为各个国家普遍关注的社会问题，而我国人口老龄化尤其是农村人口的老龄化也成为经济社会发展中所必须面对的社会难题之一。由于工业化、城镇化所带来的人口迁移，使我国农村人口老龄化程度自2000年以来，无论绝对数还是相对数都比城镇高，并且城乡老龄化水平差距进一步扩大。因此，如何建立和完善农村社会养老保障机制，使之适应我国农村经济社会发展现状已经成为政府和社会的重要任务之一。

二、当前农村养老保障存在的主要问题

（一）社会养老保障水平低

据人力资源与社会保障部统计，2013年我国农村居民基本养老金月人均81元。而民政部统计数据显示，截至2013年8月，中国平均城市、农村最低生活保障标准分别为每人每月352、189元。也就是说，农村居民养老保险待遇不及贫困户低保金的一半。从理论上讲，基本养老金应当高于救助金，而在我国竟出现基本养老金低于救助金的情况，这种情况的出现也会降低农民参加养老保险的积极性。

（二）家庭养老功能逐渐退化

随着计划生育政策的推行和人民生活水平的提高，农村的家庭结构多数变为“421”型结构。家庭的青壮年人口和劳动力逐渐减少，造成养老供给资源减少，供给程度降低。这样的家庭结构如果单纯依靠家庭养老，那将使年轻人不堪重负。伴随着工业化和城市化，农村人口跨地区或城乡迁移的速度和规模不断上涨，而且迁移者大多数是青壮年人口，生活上的长期分离使得农村老年人难以得到子女的日常照料。

（三）新型农村养老保险体制存在缺陷

农村社会养老保险基金以县级为单位实施管理，全省统一预算，统筹层次低。农村社会养老保险的统筹层次直接关系到养老保险的可持续发展，也关系到养老基金的收支及运行安全。目前我国县级的基金管理人才队伍相对缺乏，基金管理手段相对落后，基金运营收益不高，甚至出现违规投资。缺乏统一的基金投资管理和监督手段，增强了基金被挪用的风险，不利于农村社会养老保险基金的运营。

三、新时期发展农村养老保障的对策

（一）调高待遇设计，提高农民参保积极性

一是增加农民参加养老保险的缴费档次。地方政府可以根据农民收入现状和试点情况，增设缴费档次，以增加政策吸引力。二是根据缴费年限提高基础养老金。可将缴费年限和养老金挂钩，对缴费满15年后又继续缴费的，按一定标准加发基础养老金，鼓励农民长期缴费。三是增加基础养老金额度。

（二）加大财政支持力度

一是中央政府按照老龄人口的实际数足额补足基础养老金，减轻省、县(市)财政压力。二是加大省、市财政支持。适当提高对选择高档次缴费标准农民的财政补贴，尤其是500元以上缴费档次，从而有效地激励农民选择较高档次的缴费标准，以满足不同层次的农民需求。可以探索建立城乡居民养老保险基础养老金部分与物价或人均收入等因素挂钩的待遇计发模式。三是调整财政支农资金的支出结构，将部分扶贫和补贴资金直接用于养老保险制度建设，引导、扶持和激励农民参保。

建立各级财政补贴资金保障机制，确保各级财政补贴资金安全、稳定、及时到位。中央财政应该时刻关注财政补贴资金到位的情况，以确保农村社会养老保险制度的开展。对于经济欠发达地区再进一步采取倾斜政策以缓解其地方财政补贴的压力。

（三）加强养老保险基金管理

随着农村社会养老保险的扩面，农村社会养老保险个人账户将会积累起大量的养老保险基金。县级统筹管理首先要确保资金的安全，将新农保基金纳入政府财政的社会保障专户管理。加强监管，防止新农保基金被挪用、挤占、挥霍与浪费。因地制宜选择办理新农保基金的金融机构。根据农村实际情况，在确保基金安全的情况下，选择那些网点已经深入到乡镇、方便农民办理新农保业务和领取养老金的金融机构承担此项任务，而不仅仅限于四大国有商业银行。

（四）逐步提高农村社会养老保险基金的统筹层次

参照城镇职工基本养老保险政策的改革思路，先将农村基本养老保险统筹层次提高到省级统筹，统一各省内部的待遇标准和管理流程，增强省内的公平性和互济性。在条件具备后，实现养老金全国统筹。

（五）推进城乡居民社会养老保险一体化建设

2014年2月7日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，听取关于2013年全国人大代表建议和全国政协委员提案办理工作汇报。会议决定，合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。但是，目前城乡居民的养老保险制度和城镇职工基本养老保险制度在设计上存在很大的差别，要想真正的改变城镇与农村居民在养老保险上的差距，进而改变长久以来城乡二元化的格局，在养老制度上应该加快做好城乡养老保险制度的对接工作。

参考文献：

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[2]郑功成.中国社会保障改革与发展战：养老保险卷[M].北京：人民出版社，2011.

[3]刘军民.试论推进我国新型农村社会养老保险制度可持续发展的基本要领和战略重点[J].社会保障研究，2010，(3).

[4]朱俊生.推进新农保制度的难点在地方财政[J].农村工作通讯，2009，(20).

[5]黄瑞芹.贫困地区新型农村社会养老保险可持续发展研究[J].社会保障研究，2013，(3).

来源：《经济研究导刊》 发表时间：2015年第2期