一、从多元分治到“两统一”

长期以来，我国自然资源管理形成了集中统一管理与分区管理，分类管理，中央政府与地方政府分级管理相结合的多元分治架构，如土地、矿产、海洋等三类资源中的大部分职能集中统一由国土资源部门管理；而水、森林、草原等资源，则相对独立地分别由水利、林业等部门管理。各级政府基于本级政府事权行使本行政辖区内的相应管理职能。多元分治带来诸多问题：1、自然资源分类边界模糊，资产底数不清；2、所有者不到位、权责不明晰、权益不落实、监管保护制度不健全；3、空间规划重叠、功能错配、无序发展；4、用途管控矛盾、审批流程多、周期长；5、生态环境问题，公地悲剧等等。

在这样的背景下，基于山水林田湖生命共同体的理念，国家组建自然资源部并自上而下推动组织机构改革，并从保障自然资源生态价值和经济价值的角度，赋予其统一行使全民所有自然资源资产所有者职责和统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的 “两统一”职责。并将其分解到调查监测、确权登记、所有者权益、空间规划、用途管制、开发利用及生态修复等七个关键环节。

各级政府结合本级事权组建自然资源部门并建立内设机构，虽然各级事权和职能、工作重点有所不同，但自然资源管理的业务框架呈现出以下共性特征：

1、分为基础性业务、核心业务与综合性业务等3类

基础性业务中，调查监测，确权登记，主要是要摸清家底，确定权属，统一底图底数，要由原来部门分治管理时土地、森林等分头调查确权统一到以三调为基础的自然资源一张底图，调查体系、调查标准、确权登记规则如何衔接，历史数据如何衔接，是相关工作中面临的实际难题。地质和防灾减灾是作为国土空间管理的一项基础性业务；而测绘和地理信息业务主要是建立自然资源及国土空间数据基准，进行数据采集，并提供信息化技术支撑。

核心业务主要包括所有权权益、空间规划、用途管制、开发利用、生态修复等全要素综合管理板块及耕地资源，矿产资源，海洋资源，森林资源，湿地资源，草原资源等单要素管理板块。

综合性业务，包括保障自然资源业务运行的政策法规及科技教育、执法监督等相关业务内容。其中执法监督主要履行自然资源监管者职能，查处管理国土空间规划和自然资源违法案件、自然资源信访及配合自然资源督察等相关工作。

2、条块结合、全要素综合管理与单要素管理交织并存

条块结合，主要体现在按调查监测、确权登记、所有者权益、空间规划、用途管制、开发利用等业务板块；按业务链条，主要是围绕资源开发利用的过程，从规划，到审批，到开发利用的全过程，也就是规-批-征-供-用-登-修的全过程。

从各地的机构设置来看，国土空间规划、国土空间生态修复面向全域全要素的综合管理，而单要素管理，体现在耕地资源，矿产资源，海洋资源，森林资源，湿地资源，草原资源的相对独立管理，其中林地，草地和湿地，改革前由林草部门单独管理，改革后纳入自然资源统一管理体系，森林资源、海洋资源在原体系下具有其特定的用途管制要求。纳入统一管理后，涉及很多的业务融合问题，面向所有国土空间的用途管制及开发利用等业务跟仍然保留的森林、湿地等单要素管理业务体系如何继承、如何重构、如何协同，审批流程如何优化等，是改革重点之一。

3、所有者权益是核心业务中的核心

顾名思义为权利和利益，是全民所有自然资源资产所有者、权责、权益及监管保护制度建设的主要部门。

二、自然资源管理业务体系

基于以上总体的业务架构，主要业务板块的定位及其相互关系梳理如下：

1、自然资源调查监测

主要是以“国土三调”为基础，构建统一的自然资源调查监测体系，掌握各类自然资源家底和变化情况。开展自然资源基础调查和专项调查，并构建由常规监测、专题监测和应急监测构成的自然资源监测体系等， 为开展自然资源管理提供底数底图底板。

2、自然资源确权登记

广义的确权登记涉及2个方面，一方面是当前正在试点及计划开展的自然资源确权登记，主要目的是摸清产权家底，维护权益、夯实监管、化解纠纷，是解决所有权主体不落实的支撑工作，工作内容包括清晰界定各类自然资源资产的产权主体及划清“四个边界”，是对自然资源所有权的确权。另一方面，是对不动产用益物权和担保物权的确权，也就是不动产统一登记，包括各种使用权、抵押权的确权，比如我们开展的农村房地一体的建设用地确权、农村土地承包经营权确权登记、城市国有土地确权、林权确权等，需要逐步纳入不动产统一登记。自然资源确权登记应以不动产登记工作为基础，并实现登记信息关联。

3、自然资源所有者权益

是履行全民所有自然资源资产所有者职能的核心板块，包括全民所有自然资源资产管理政策、全民所有自然资源资产清查统计、自然资源资产价值评估和资产核算、全民所有自然资源考核评价、全民所有自然资源资产划拨、出让、租赁、作价出资和土地储备管理、国有企业的国有土地资产处置、国有自然资源资产报告等相关业务内容。

4、国土空间规划

主要是面向全域全要素，建立基于四体系的五级三类国土空间规划体系，编制相关总体规划、专项规划和详细规划，并纳入统一管理，为国土空间用途管制及自然资源开发利用等提供基础。

5、国土空间用途管制

我国已建立包括耕地、森林、草原、水域、海洋等自然资源以及建设用地的用途管制制度，并通过各类规划划定功能区或用途区，确定开发利用的限制条件，实行用途审批及变更许可制度等来抓手来实施，但存在全域国土空间用途统筹管控缺失、用途管制未能真正覆盖全部国土空间及缺乏统一有效的用途管制行政运行体系等问题。

针对用途管制的问题，目前推进的相关改革，如广东省探索用地用海用林审批改革，探索一体化审批。一是统筹用地和用海预审，二是统筹用地、用海、用林审批。统筹方式由自然资源系统内部不同处（科、股）和局“分别收件、分别办理、分别出文”，优化为“统一收件、统筹办理、统一出文”。面向深化“放管服”改革和优化营商环境的要求，以“多规合一”为基础推进规划用地 “多审合一、多证合一”改革，合并规划选址和用地预审，合并建设用地规划许可和用地批准，推进多测整合、多验合一（以统一规范标准、强化成果共享为重点，将建设用地审批、城乡规划许可、规划核实、竣工验收和不动产登记等多项测绘业务整合，归口成果管理，推进“多测合并、联合测绘、成果共享”。），简化报件审批材料等等。

6、自然资源开发利用

包括自然资源资产有偿使用，自然资源市场调控及监测监管  政府公示自然资源价格体系及分等定级估价，自然资源开发利用标准   节约集约利用及评价考核，存量再开发（“三旧”改造）等方面。

当前，自然资源开发利用的重点改革主要是优化营商环境，全面开展工程建设项目审批制度改革，以推进政府治理体系和治理能力现代化为目标，以更好更快方便企业和群众办事为导向，加大转变政府职能和简政放权力度，统一审批流程，统一信息数据平台，统一审批管理体系，统一监管方式，实现工程建设项目审批“四统一”。具体包括“多审合一、多证合一”、“多测合一”、区域评估等等改革。

7、国土空间生态修复

以国土空间规划和国土空间生态修复规划为依据，以国土综合整治为平台；坚持尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针；建立健全多元化投入机制，综合采取工程、技术、生物等多种措施开展生态修复工程，以达到生态功能提升、空间格局优化、空间效率提升、人居环境改善等目标。其具体业务一般包括制定国土空间生态修复政策、编制实施国土空间生态修复专项规划、开展各类国土空间生态修复工作以及生态保护补偿等。

生态修复工程包括在重点生态功能区、国家重大战略重点支撑区、生态问题突出区实施山水林田湖草生态系统修复工程；在城市化地区实施低效用地再开发和人居环境综合整治工程；在乡村地区实施土地综合整治与生态修复工程；在矿产集中开发区实施矿山生态修复工程；在海域海岛海岸带实施海洋生态修复工程。

三、自然资源管理信息化设计

以上是对自然资源业务体系及其相互关系的梳理。由于自然资源管理对象多、业务链条多、业务关系复杂，需要借助信息化和大数据等科技手段来实现自然资源管理的数据快速精准采集、信息共享、协同审批、精准决策及统一监管，促进自然资源智慧治理。国家自然资源信息化总体建设方案提出建设自然资源“一张网”、“一张图”、“一个平台”及三大应用体系（自然资源调查监测评价、自然资源监管决策、“互联网+自然资源政务服务”）的总体框架。在此基础上形成各级自然资源信息化的总体设计：

01

建设二三维（地上地表地下）一体化的自然资源一张图。

02

建设统一的国土空间基础信息平台。

03

建设面向自然资源政务服务的自然资源一体化信息系统和“多规合一”协同审批信息系统。

04

建设自然资源各类专项业务系统，如自然资源资产管理信息系统、国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，国土空间生态修复监管信息系统、耕地保护管理系统、矿产资源管理系统、自然保护地管理系统、自然资源协同审批信息系统等等。

来源：微信公众号“国地资讯”，https://mp.weixin.qq.com/s/qFGjoqF_8Nje89sToElm-g 发表时间：2020年4月15日