智库微信

订阅邮件

联系我们

联系我们

中国智库网
您当前位置:沈阳市政府研究室 > 研究项目 > 工作调研 > 文章

关于加快推进我市医疗卫生与养老服务深度融合的调研报告

  • 字号

    • 最大
    • 较大
    • 默认
    • 较小
    • 最小
  • 背景

医疗卫生与养老服务相结合(以下简称“医养结合”)是将老年人所必须的医疗健康服务和生活照料服务进行资源整合,让老年人在养老的过程中能够享受便捷、优质、可承受的医疗健康服务。医养结合是世界各国养老服务业发展的必然规律,也是目前我国养老服务业发展的必经阶段。2013年,国务院发布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》,首次提出推进医养结合,2015年,国办转发了九部委《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》,2016年,由国家卫计委牵头在全国开展医养结合试点工作,目前已有两批试点单位,共计90个市(区)。

一、我市医养结合试点工作开展情况

2014年,我市被确定为养老服务业综合改革试点地区,开始探索医养结合服务,2016年,我市被确定为全国首批医养结合试点单位后,医养结合工作提上市政府工作日程,并写进2017年市政府工作报告,进入整体推进阶段。

(一)医养结合整体推进较快

截止今年10月份,审批并通过为老年人提供养老服务的医疗机构30家;90%以上(高于国家目标10个百分点)的医疗机构开通了老年人就医绿色通道;全市182个注册养老机构中,提供医疗服务的达116家,占比63%(高于国家目标13个百分点);中置盛京医院、市红十字会医院、市中医院等医疗机构设置医养结合养老病床3000张。

(二)医养结合模式多点开花

养老服务主要划分为居家养老(90%)、社区养老(7%)和机构养老(3%)三个层面,国际上称之为“90-7-3”养老格局,我国也提出了以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的发展原则。目前,我市医养结合工作的开展也围绕着以上三个层面展开,呈现多点开花的局面。

1.居家医养结合模式。针对绝大多数老年人居家养老的现状,我市正在推行家庭医生签约服务,全市家庭医生签约114万人,签约率15.83%。

2.社区医养结合模式。依托全市56个区域性居家养老服务中心和750个社区老年人日间照料站,积极探索多种形式的社区医养结合模式,一些社区分别引入蓝卡集团、东软熙康、四圣心源等智慧医疗服务企业,为社区老年人提供智能化医养结合服务。

3.机构医养结合模式。医养结合服务机构定位主要是为失能失智老人提供医疗、护理、康复以及临终关怀等服务,主要有三种模式:医结合养。以医疗卫生机构为主体为老年人提供医养结合服务,目前全市共有37家各级各类医疗卫生机构开展医养结合服务,其中老年康复中心8家、老年病院3家、老年护理院7家、为老年人提供医疗护理服务的社区卫生服务中心(站)17家、二级以下医疗机构转型为医养结合机构的2家。养结合医。以养老机构为主体开办老年病医院、康复医院、护理院等医疗机构,或者内设医务室或护理站。全市开办医疗机构的养老机构共计30家,其中设立医院的8家、护理院1家、康复中心1家、老年病医院3家、卫生所4个、医务室13个。医养合作。养老机构与医疗卫生机构协议合作,全市共有86家养老机构与医疗卫生机构签订了合作协议。如沈阳市红十字会医院棋盘山院区目前进行的医养结合方式为养老机构与医疗机构签订协议,派驻数名医疗技术人员进入沈阳市社会福利院及沈阳市养老服务中心进行医养结合工作的服务与实践。

4.医养结合新兴业态不断涌现。一是以于洪区五彩阳光城为代表的集居家、社区、机构三种模式为一体的医养地产。二是中置集团旗下的中置盛京老年病医院与老年公寓综合服务体。三是辽宁省肿瘤医院中西医结合大东医院探索一体多院,细化服务功能,分设了康复医院、护理院、安宁疗护中心,形成医养服务全链条闭环,提供“一站式”服务。四是沈河区新北社区依托社区卫生服务中心创办了社区老年医疗养护中心。

(三)组织政策体系初步形成

组织体系初步建立。根据国家医养结合试点工作指导意见精神,调整了市养老服务工作领导小组的组织架构,在领导小组职责中增加了推进国家医养结合试点工作的职能,市卫计委作为领导小组办公室成员之一,负责医养结合日常工作。市卫计委内部成立了“医养结合工作领导小组办公室”(简称医养办),成员包括16个相关职能处室负责人,下设“直属”“区县”“民营”三个工作组。大东等部分区县卫计局也成立了“医养办”,负责开展本辖区内的医养结合工作,并与市卫计委“医养办”进行业务对接。

政策体系初步形成。近年来,围绕落实国家有关文件精神,我市先后出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》、《关于加快推进医疗卫生与养老服务结合发展的实施意见》和《关于推进医疗卫生与养老服务结合发展试点工作实施方案》等文件,部署和指导医养结合试点工作。

二、外地医养结合典型经验做法

青岛、杭州和长沙等城市的医养结合试点工作走在全国前列,在医养结合制度、模式创新等方面进行了有益的探索,一些经验做法得到了国家卫计、民政和人社等部委的认可,值得借鉴。

——青岛实践探索型

1.经验做法。青岛市作为我国著名疗养胜地,养老产业市场化程度高,于上世纪末就开始探索发展医养结合服务体系,走出了一条医养深度融合、可持续发展之路。

创建长期医疗护理险。青岛市应对人口老龄化,特别是长期失能部分失能老人及其家庭,难以支付高额的长期护理服务费用,于2012年出台了《长期医疗护理保险制度》和《长期医疗护理保险实施细则》,在全国率先自行试点实施,重点解决重度失能人员的基本生活照料、医疗护理所需费用。明确了资金来源,长护保险费用主要来自医保统筹资金、个人账户资金和财政补贴,实行市级统筹。确定了享受条件和支付标准,社保经办机构依据认定的人身功能丧失程度,对为参保人提供居家医疗护理、机构医疗护理或医疗专护服务的定点护理机构,分别给予按床日60、170、200元不等的定额包干费用。建立了资格准入和退出机制,凡经批准设立的医疗机构、老年护理机构、养老服务机构等均可申请成为定点护理服务机构,并接受社保经办部门监管,实行动态管理。

2.取得成效。医养深度融合发展良好。目前,全市开展医养结合服务的机构达到170家,其中养老机构开办医疗机构、医疗机构开办养老机构和医养一体的医养综合服务型机构为118家,具备长期医疗护理资质的定点机构达到500家。广泛惠及失能老人。全市目前正在享受长期护理保险的失能老人约2万名,平均年龄80.4岁,累计享受此险待遇者约4万名,1万多名老人在定点护理服务机构提供的精神慰藉、临终关怀服务中,有尊严地走完了生命最后旅程。明显减轻了家庭负担。据测算,享受长期医疗护理险的患者个人自负比例仅10%,年人均负担约1400元,长期护理保险人均床日费用56.2元,只是二、三级医院的1/20,人均床日个人负担4.2元,只有二、三级医院的1/77。提高了医保资金使用效率。实施长期医疗护理险以来,多数享受政策的失能老人从大医院的ICU病房转出,减少了老年病号压床现象,减少了医保支付。

——杭州政策推动型

1.经验做法。杭州市以制度建设为抓手,着力为医养深度融合发展提供制度保障,形成了比较系统的有关医养结合的政策体系。一是加强顶层的政策指导。以市委、市政府名义出台了《养老服务综合改革试点方案》、《关于推进医养护一体化智慧医疗服务的实施意见》、《关于推进杭州市医养结合及护理型养老体系建设的实施意见》等10余个文件。二是细化落实国家和省市有关文件精神,制定部门政策措施。市卫计、民政和人社等部门分别制定了《推进医疗卫生与养老服务融合发展工作方案》、《关于推进居家养老服务机构与基层医疗卫生机构签约合作的指导意见》和《长期护理保险制度建设方案》等40余个部门配套文件。三是创建监管和服务标准。出台了《养老需求评估办法》等6个地方性标准。

2.取得成效。形成了比较完善的居家和社区医养结合服务体系。在全国首创医养护一体化签约服务,老年人通过签约可享受全科医生提供的健康管理、优先就诊、双向转诊、上门巡诊、家庭病床等服务。目前,全市1300余家居家养老服务机构与基层医疗卫生服务机构签订合作协议,60岁以上老年人签约服务达65万,社区老年人电子信息健康档案建档率为100%。医养结合机构快速发展。“融养入医”,全市15家医疗机构内设养老机构,床位共计4800张;“以医助养”,全市36家养老机构设置了医疗机构,床位共计15000余张,为失能失智老人提供“一站式”医养结合服务;“养医联姻”,无内设医疗机构或内设医疗机构不成熟的养老机构积极与附近的医疗卫生机构签订合作协议,由医护人员定期巡诊,全市118家养老机构与医疗机构建立了合作关系。创立了“1+1+X”的医养结合联合体模式。实行1家市级(县)医院+1家社区卫生服务中心(乡镇卫生院)+X家辖区内养老机构和街道(乡镇)级综合性居家养老服务照料中心模式。

——长沙规划引导型

1.经验做法。长沙市注重发挥规划对医养深度融合的引导作用,多规衔接,形成了相关规划体系。医养结合工作纳入城市“十三五”总体规划,统筹部署,明确重点工作任务。《规划纲要》提出:“积极开展应对人口老龄化行动,推动医疗卫生和养老服务相结合,探索建立长期护理保险制度,完善以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充、社会化养老为主体的现代养老服务体系。”医养结合工作纳入健康产业规划,作为一项重要工程,着力推动深度融合发展。《长沙市健康产业发展规划(2017-2020)》提出要整合行业资源,通过积极促进医养结合、加快复合型养老机构发展和开展多样化养老服务等方式,加快发展护理养老产业。医养结合工作纳入老龄产业发展规划,确定发展目标。《长沙市老龄产业发展规划(2017-2020)》提出“到2020年,每千名老人拥有养老床位数35张以上,护理型床位占床位总数比例不低于30%”。

2.取得成效。家庭签约服务体系初步形成。全面推行社区养老服务机构与基层医疗卫生机构签约服务制度,将医疗护理和康复等服务延伸至家庭,为失能失智老人设立“家庭病床”,提供定期体检、健康管理等医疗康复服务。医养融合机构体系逐步建立。有序推进养老院办医院。规划引导,整合社会闲置资源,改造转型为医养结合的老年健康护理机构;统筹推动一批公办养老机构升级为医养融合型机构。如长沙市第一福利院创办的长沙老年康复医院(寿星公寓),总床位791张,为老年人提供生活护理、医疗保健、康复娱乐、临终关怀等服务,是湖南省规模最大、功能最全的公办医养融合服务机构。积极推动医院与养老院联合运行。整体推进全市二级以上医院与周边养老机构的协作关系,构建起医养融合服务网络体系,如雨花区康怡老年护养院建在湖南省职业病防治院内,为失能、失智、失独、慢病、高龄老人提供医疗服务和生活护理,同时为街道辖区老年人提供助餐、助洁、助浴、助急、助医等定制服务。

三、存在的问题

虽然我市医养结合试点工作已经完成了国家要求的近期目标任务,但总体上更多的体现在初级层面的数量指标,按照组织一体化、功能复合化、服务专业化、政策配套化的医养深度特征,来审视我市医养结合试点工作,还存在一定差距。目前我市拥有医院268家,二级以下的占比60%以上,多数一、二级医疗机构资源利用不足、床位闲置,而二级以下医疗机构转型医养结合的还处于点上探索阶段,这与我市占比24.6%的180万老龄人口(其中失能、失独等特殊群体20多万人)对医养结合服务的迫切需求,形成巨大的反差。制约我市医养深度融合发展的瓶颈,主要有以下方面。

(一)协同机制缺失

医养结合试点是一项探索性工作,涉及医、养、保险、补贴等多种要素,面临管理、服务、资金保障等方面制度创新,需要卫计、民政、人社等相关部门共同参与。我市有关养老和医养结合组织领导体系,有架构缺机制,领导小组办公室由市民政局、卫计委共同承担,这种“双主体”、各行其是、各负其责的并立模式,缺少协同联动机制,不能形成合力,制约医养结合试点工作创新突破开展。如,省肿瘤医院中西医结合大东医院拟设立养老机构,创办医养一体化运营机构,这在我市为首例,全国也鲜见,现行制度下,民政审批、编办定编和物价部门定价等都缺少依据,需要探索制度创新,由于缺少协同议事机制,迟迟不能形成共识,拿不出解决方案。再如,被业界称之为社会基本保障第六险的“长期护理险”是人社部在总结青岛创建的“长期医疗护理险”基础上,为医养结合可持续发展量身定制的,已在全国包括哈尔滨、长春15个城市开展试点,同样由于缺少协商议事机制,相关部门参与医养结合试点工作不够,使我市无缘“长期护理险”试点。而青岛市在探索医养结合深度融合的进程中,卫计、民政、人社等部门各尽其责、密切合作,人社局牵头创立了“长期医疗护理险”,为全国提供了典范。

(二)缺少规划引领

医养结合是一项长期而紧迫的具有战略意义的工作,是一项社会系统工程,需要科学规划,统筹发展。长沙市形成了医养结合相关规划体系,统筹社会资源,成体系的推进医养深度融合发展,在构建现代医养服务体系中发挥了重要的引领作用。虽然我市“十三五”经济和社会发展规划及老龄产业发展规划等也提出了发展医养结合养老服务,但没有作为重点任务,作系统部署,缺乏方向性引导和制度设计,对社会亦没有产生引导预期效应,政府部门和社会对医养结合发展认识度不高,政府的主导作用和市场的决定性作用均没有得到有效的发挥。

(三)政策体系不完善

医养深度融合发展,需要与之相匹配的政策体系给予保障。杭州市跟进医养结合试点工作,针对试点工作需求,出台了鼓励社会资本创办医养结合服务机构、支持利用闲置医疗资源转型发展医养结合服务机构的制度;制定了医养结合机构监管办法、医养结合服务标准等系列配套政策措施,为医养深度融合发展营造了良好的制度环境。我市相关政策体系尚不完善,缺少操作层面的配套政策措施,制度创新相对滞后于医养结合模式创新,成为制约医养深度融合的瓶颈。

(四)人才严重短缺

医养结合发展,人才是关键,医养结合作为新兴服务,需要大批的全科医学、老年医学、养老护理等专业人才,特别是庞大的护理专业人员队伍來支撑。为此,青岛市鼓励高校开设老年医学、康复医学、老年心理学专业,加快急需的培养医养人才;长沙市设立“护理节”,提高护理从业人员的社会地位,支持高职、中职等院校开展定向委培老年康复护理技能型人才。我市尚未形成与庞大的医养市场规模相适应的医养人才队伍,缺乏医养服务链各层次人才,尤其是具有专业技能的护理人员严重短缺,全科医生数量明显不足,护理服务队伍中大多是只经过社会机构短期培训的人员,欠缺护理专业技能,不能适应康复、老年病护理等服务需求。在沈高校开设老年医学等课程和专业的不多,培养老年医学等本科人才的学校更少,医养专业人才供给成为我市医养深度融合发展的短板。

四、对策建议

借鉴外地经验,结合我市实际,提出以下方面建议。

(一)加强规划统筹发展

进入新时期、按照新要求、适应新期待,我市应尽快制定促进医养结合的专项规划,明晰发展思路、确立发展目标、重点领域、保障措施,引导发展预期;统筹发展、科学布局、优化资源配置,以及确定医养结合服务机构的管理部门、准入标准和服务规范等。同时结合我市城市总体规划和卫计、民政、人社等部门行业发展规划修编,要做好医养结合专项规划与总规和卫计、养老、教育等社会事业相关发展规划的衔接,形成有机联系的整体,引领医养结合健康深入发展。

(二)建立机制协同推进

完善市推进养老服务工作领导小组运行机制,在目前领导小组办公室由市民政局和市卫计委共同承担的体制框架基础上,建立联席会议制度,制定例会和专题会议制度,依据会议主题,分别由相关主管副市长担任召集人。建立起常态化的领导小组办公室日常工作协同联动机制,形成卫计、民政、人社等各部门分工明确、各尽其责、协同配合、共同参与的工作局面。

(三)创新思路深度融合

按照可及性、有效性、可靠性、持续性的发展理念,创新医养结合服务方式和服务内容,探索构建大康复、广覆盖、多层次的从居家、社区到专业机构等比较健全的医养结合服务体系。一是创新服务内容,深化居家医养深度融合。以区域医疗卫生机构为支撑,优化老年家庭医生签约“服务包”,推行医养结合“服务团队”签约服务,设立家庭病床、开展上门巡诊、健康管理与维护和紧急医疗援助等服务。二是创新服务载体,深化社区医养深度融合。总结沈河新北社区创办“老年医疗养护中心”的经验,在具备条件的社区探索推广护养型社区卫生服务机构。三是创新服务方式,深化机构医养深度融合。利用我市基层医疗卫生机构数量多、分布广的服务网络资源优势,以中西医结合大东医院为示范,因院制宜,从“功能转型”入手,探索“医养融合床位”(兼具医保和民政相关政策的床位,实现“病时医疗,康时养老”)等多种形式的转型发展。四是创新发展思路,发展医养结合新兴业态。以市场需求为导向,明晰市场定位,引导社会资本开发医养融合概念的养老地产,创办医养一体化的老年公寓等新兴业态,丰富医养结合产品供给。五是创新培养模式,建设多层次医养结合人才队伍。建立学校与社会培训机构相衔接的人才培养体系,支持高等院校和中等职业学校增设老年医学、康复、护理、营养、心理等专业课程,建立校院定向人才培养合作机制;加强以全科医生、护士、养老护理员为重点的人员队伍建设,针对现阶段养护人才匮乏的情况,可以通过市场专业化的培训机构及家政培训机构开展护理人员专业技能培训,提升医养结合服务的专业化水平。六是创新保障制度,构建多元化长期护照保障体系。抓住国家人社部扩大长期护理保险试点单位范围的契机,争取入围试点城市,积极探索开发长期商业护理保险等多种老年护理保险产品。

(四)配套政策优化环境

完善与国家有关政策配套的操作层面的政策措施体系,跟进医养结合模式创新,聚焦制度瓶颈,及时出台政策措施、标准规范和管理制度。当务之急是抓紧制定有关加强医养结合服务人才队伍建设、鼓励社会资本参与医养服务领域发展、扶持和发展护理型与护养型服务机构、医养结合机构及为居家老年人提供医疗卫生和养老服务的标准规范以及监管办法等方面的相关配套制度与实施细则,为医养深度融合发展创造良好的政策环境。