国家公园不仅是重要的生态保护地、自然资源风景区和生态旅游的重要空间载体，而且是国家自然保护地的核心组成。如何在保护生态资源完整性、原真性的情况下，最大程度地挖掘国家公园生态产品的价值，构建价值可持续实现机制，实现自然资源的保护和永续利用，是当前亟待探索的问题。
青海“三江源”是黄河、长江和澜沧江的源头，是我国最为重要的水源地，生态价值极为重要，本文分析了三江源国家公园如何在保护生态的前提下，挖掘实现生态旅游的价值，进而实现“在开发中保护、在保护中开发”的良性互动，最终实现生态产品的可持续发展。
三江源生态旅游价值的实现机制
（一）突出保护优先，实现可持续发展
制定生态保护与建设规划，分区利用管控。三江源国家公园建设中，先后实施了《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》和《青海三江源生态保护和建设工程规划》，编制了《三江源国家公园生态保护与发展规划》。一是科学划分国家公园生态功能区，明确管制措施，以一级功能分区明确空间管控目标，以二级功能分区落实管控措施，在每个级别中划分核心保育区、保育修复区和传统利用区，制定管制规则。通过功能分区实行差别化的管控策略，实现生态保护、生产生活、生态旅游的科学合理布局和可持续发展。二是结合国家公园建设要求，实施三江源湿地保护、生物多样性保护、禁牧补助、草畜平衡管理工程、河湖和湿地生态系统保护工程等，通过综合治理，提高生态产品供给能力。
建立资金保障制度。为保障国家生态公共安全，建立“国家为主、地方为辅、社会参与”的资金筹措保障机制，将三江源国家公园的建设运行经费统一纳入国家财政预算体系。据悉，2005年至今，我国在三江源地区的生态保护投入资金已超过180亿元；到2020年，在三江源地区一、二期工程总投资有望达到240亿元。目前，用于黑土滩治理、人工造林、封沙育草、湿地保护、草原有害生物防控等生态保护与治理工程项目的资金就达9.2亿元。
建立生态补偿制度。建立了以退耕还林、退牧还草、生态公益林补偿、生态移民补助、草原生态保护补助奖励等生态补偿方式，构建了以中央财政为主、地方财政为辅的生态补偿体系。通过整合转移支付、横向补偿和市场化补偿等渠道资金，使农牧民生活有所依、生态环境压力显著降低，同时保障了生态旅游产品价值的实现。
（二）突出政府主导，加强顶层设计
健全法规政策，提供制度保障。青海省先后颁布相关法规，在国家公园启动实施了湿地生态管护员制度，确立生态资产评估、资金保障、综合执法等制度，以及草原生态保护补奖、湿地生态补偿和良好湖泊保护等政策，构建新型国家公园管理模式。
健全管理体制，组建管理机构。按照自然资源管理“两统一”职责要求，建立统一行使国有自然资源资产所有权人职责的管理体制。一是将国家公园的自然资源资产所有权，授予三江源国家公园管理局，统一行使自然资源资产管理和国土空间用途管制；二是按“一园三区”的生态功能格局，下设长江源、黄河源、澜沧江3个园区管委会，采用统一管理与分区管制相结合的制度，解决管理分散、重点不突出等问题。
开展确权登记，奠定管理基础。开展以三江源国家公园为独立自然资源登记单元的登记工作。一是划清了不同权属边界，明确了各主体的权利与责任，为分级代理行使所有权职责、落实自然资源监管明确了空间范围；二是全面摸清自然资源资产家底，为核算生态产品价值、推进国家公园建设、制定生态旅游规划等奠定基础。
（三）突出“绿色运营”，实现经济价值
丰富生态旅游产品形式。充分利用当地的生态和文化资源优势，开发生态休闲、科考探险、江河溯源、野生动物观赏等自然生态旅游以及体验藏族传统生活、宗教文化等民俗文化旅游。在开发生态旅游产品的同时，满足客源个性化需求。
建立特许经营管理机制。按照“政府主导、管经分离、多方参与”的特许经营模式，制定特许经营管理办法，建立与国家公园功能目标定位相符合的特许经营清单，强化对经营者的经营规模、经营质量等的监管，确保特许经营项目符合生态可持续发展理念，使其共同参与到生态的保护与开发，并实现了生态红利的共享。
提供多种渠道资金支持。在政府提供资金支持的同时，注重发挥开发性、政策性金融机构的协同作用，对符合条件的三江源国家公园生态保护、生态旅游、基础设施建设等领域项目提供信贷支持。同时，依托综合化运营平台，通过PPP等方式，撬动社会资本，为三江源生态保护和绿色发展提供多渠道资金支持。
（四）突出公众参与，实现生态扶贫
共同保护，就业扶贫。深入贯彻“绿水青山就是金山银山”的生态扶贫新理念，将生态旅游资源保护与精准扶贫工作相结合，按照区内牧民“户均一岗”的原则，设置生态管护公益岗位。2017年，已设立10051个生态管护公益岗位，按照人均1800元/月的标准发放了生态管护公益岗位报酬，共计投入财政资金2.52亿元。
协同发展，产业扶贫。通过鼓励农牧民群众以及当地扶贫产业，共同参与生态旅游管理及营销，同时依托旅游资源，打造特色旅游品牌，三江源旅游产业连续4年增幅超过20%。农牧民通过为旅客提供特色小吃、藏式民宿、自驾线路引导等方式，既满足了游客食、住、行的需求和农牧民增收，也缓解了国家公园旅游服务设施建设与生态保护的冲突，形成以产业扶贫为发展动力的生态经济可持续发展模式。
生态旅游价值实现的路径探索
从三江源国家公园生态旅游价值实现的实践，可归纳出一条生态旅游价值的实现路径，即在政府顶层设计、公众共同参与下，对生态产品进行充分价值挖掘；引入第三方机构对其价值进行科学评估，通过多种渠道的市场化运营实现生态产品的经济价值；将经济收益投入到其他生态产品的保护与开发中，建立反哺机制，实现“在开发中保护、在保护中开发”的良性互动，最终实现生态产品的可持续发展。
实现生态旅游价值的相关建议
制定法律法规，完善配套政策。国家公园应结合本地区自然资源特征，制定相应的法律法规，对国家公园的保护和管理做出原则性的规定，并出台专门管理规章，实行“一园一规”，建立和完善涉及土地、财政等配套政策，为科学管理提供政策法规保障。
健全管理体制，建立监管体系。《建立国家公园体制总体方案》的印发实施，标志着国家公园管理机构正式建立，国家公园实施垂直管理体制。各地应结合本地特点，将山水林田湖草作为一个整体，从生态系统的系统性和完整性出发，组建相应的管理与监督机构，建立监管分离的管理体制，建立多部门、多层次联合的管理监督体系。
科学制定规划，合理划分区域。应结合“十三五”、全国主体功能区等各类规划，综合考虑区域生态系统完整性、区域资源禀赋、生态保护目标等实际情况，突出生态保护第一、科学适度开发的主要管理目标，合理划分功能分区和确定管制规则，因地制宜地制定规划。
建立生态补偿、特许经营机制。鼓励发展多元化的生态补偿方式，加强补偿金的使用监督。在开发商业性的游客服务项目时，可采取特许经营的方式，并对特许经营项目的种类、范围和设施设备的功能、布局等进行严格规定，对产业日常的经营活动进行监管。
结合扶贫工作，实现生态扶贫。国家公园虽具有丰富的生态资源，但其所处的地区大都较为偏远，经济条件相对落后，应探索将生态保护开发与生态扶贫相结合，探索适应国家公园建设的精准扶贫模式，在国家公园提供绿水青山的同时，通过生态补偿、社区建设等多角度，实施精准扶贫。
引入第三方机构，科学评估生态价值。引入第三方机构对生态价值进行科学评估，充分认识生态旅游所蕴藏的价值，鼓励各方参与到开发、保护等各类活动中。在实际评估中，出于可操纵性和简易适当的双重衡量，可科学选取旅行费用法、条件价值法、享乐价值法等方法进行评估。
撬动社会资本，构建绿色市场化运营机制。充分发挥市场作用，形成“政府搭台、全民共建、全民共享”的社会参与平台；通过绿色市场化运营，在确保国家公园生态保护和公益属性的前提下，撬动社会资本加大对绿色产业的投入力度，通过社会捐赠、发行债券、设立绿色产业发展基金等方式广泛集资，并建立财务公开制度。在市场运营方面，注重打通营销渠道、开发客源市场、丰富产品类型、优化经营方式，结合不同类型生态产品优势，有效挖掘生态产品价值。
来源：微信公众号“中国土地”，https://mp.weixin.qq.com/s/iB_UgSoGneF56Lr9YVYSgQ 发表时间：2020年2月20日
