海南政府执行力指数研究报告
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第一章 研究背景

美国政治学家教育家古德诺早在100年前就明确地提出了政府在执行政策中的重要意义,他提出:“一种国家意志的表达,如果得不到执行,实际上什么也不是,只是一纸空文。”上世纪七十年代美国学者T.L.Pressman A.Wildavsky 率先提出政策执行问题导致政策的失败以来,政策执行问题受到广泛关注。国外学者针对政策执行失败的问题,从不同的角度构建了政策执行的模型、总结出影响政策执行的众多变量及理论并提出了大量建设性的建议。可以说,国外相关研究对当地政府的政策执行提供了很大帮助,但这些研究成果在我国是否适用,还有待进一步验证。

政府执行力这一概念最早出现于2007年我国的《政府工作报告》中,它不仅关乎政府的行政效率,也关乎老百姓的切身利益。20131112日,中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,决定指出:“必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。”党的十九大报告中明确提出,转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。这些充分体现了我党对政府执行力建设的高度重视。当前,对地方政府执行力的现状进行分析研究,查找地方政府执行力中存在的问题,利用新技术新方法新思路切实提升地方政府执行力,是贯彻落实党中央重大决定的重要政治任务,事关我国改革目标能否顺利实现,事关我国广大基层民众能否共享改革开放成果。

政府行政工作的生命力源自执行力,“执行力是政府的生命力”,执行力决定政府的战斗力、凝聚力和公信力。执行力的强弱事关政府能否通过具体的行政工作贯彻落实国家意志,事关能否通过建设服务型政府让广大人民群众受益,事关能否提升政府行政服务的效能,政府执行力对一个地方的发展大局、民众切身利益具有重大影响。政府的良好形象、公信力正是通过政府的执行力得以树立起来的,如果政府的执行力偏弱,那么,再好的制度、再好的政策、再伟大宏伟的目标都无从实现。

当前,我国各级地方人民政府高度重视政府执行力建设问题,许多地方政府制定实施了相关政策与制度,并且不断加强效能监察,切实推进对行政机关法定代表人的问责,使政府执行力得到了有效提升,中央各项政策得以在基层贯彻落实,受到了人民群众的好评。但是,也应看到,我国部分地方政府的执行力仍然和当前经济社会发展形势不相适应,长期以来,一些地方和部门都存在着政令不畅、执行不力的问题,有损政府公信力。要深入贯彻落实好十八大以来党中央部署的各项改革目标,必须改变地方政府执行力普遍低下这一突出问题。

海南省是全国最大的省级经济特区并且是唯一的省级经济特区。去年413日,习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上郑重宣布,党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区。建设中国(海南)自由贸易试验区(以下简称自贸试验区)是党中央、国务院着眼于国际国内发展大局,深入研究、统筹考虑、科学谋划作出的重大决策,是彰显我国扩大对外开放、积极推动经济全球化决心的重大举措。海南建设自贸试验区体现出以习近平同志为核心的党中央对海南工作的高度重视,对海南人民的深切关怀,更是习近平总书记对海南的殷切期望。因此,海南时刻牢记总书记殷殷嘱托,切实扛起沉甸甸历史责任,携手齐心、共同奋进,以习近平新时代中国特色社会主义思想统领一切工作,以实干精神作出更大贡献,当好新时代改革开放排头兵。

海南省要发挥全岛试点的整体优势,着力建设全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区,实行更加积极主动的开放战略,加快构建开放型经济新体制,推动形成全面开放新格局,把海南打造成为我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户。

当前,海南全省经济和社会可持续高质量发展受到政府执行力水平的严重制约。2018711日,省长沈晓明在七届省政府第二次全体 (扩大) 会议上,通过详实的负面案例,从十个方面深度剖析目前省政府执行力不强的主要表现和根源,揭丑亮短、直戳要害,并且强调要深入学习贯彻习近平总书记4·13”重要讲话、中央12号文件和推进海南全面深化改革开放领导小组第一次会议精神, 着力提高政府执行力,落实好中央和省委、省政府各项决策部署,努力将海南打造成为新时代全面深化改革开放的新标杆。同年8月,海南省人民政府《关于印发提高政府执行力十五条措施的通知》出炉,以期全面提高全省政府系统执行力。

 


第二章 研究目的与意义

一、研究目的

目前,我国的政策执行中仍然存在着选择性执行或不执行、执行不力等问题,这些问题的解决急需有效可行的理论作指导。然而,国内关于政府执行力的探讨还远远不能有效指导我国的政策执行实践,有关地方政府执行力的研究与实践还缺乏广度和深度。地方政府作为我国政府体系中最基础的一环,是各项政策的组织落实者,其执行力水平直接影响到政策执行的效果以及群众对政府的评价。因此,对这一问题的研究、探索与实践是十分必要的。

为深入贯彻落实习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的重要讲话和《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》(中发[2018]12号)精神,落实海南省七届省政府第二次全体(扩大)会议要求,更好地研究如何全面提升各级政府执行力问题,省政府研究室决定联合杭州数亮科技股份有限公司编制《海南政府执行力指数研究报告》,应用指数及网络舆情等相关数据信息,全方位展现省直部门执行力现状及部分市县政府执行力情况,进行监测预警。期望通过专业公司的大数据分析方法,从数据可视化角度入手,结合网络舆情大数据,客观真实地反应全省各级部门与市县政府执行力情况,为政府内部进行优化建设和更好地为全省人民服务提供科学依据,努力打造人民满意的服务型政府

二、研究意义

(一)整体创新性指数编制与网络舆情评价结合的创新应用依据海南省政府20188月提出的《提高政府执行力十五条措施》内容,编制海南政府执行力指数。以动态鲜明的指数形式,展现大数据技术在地方政府工作中的创新性应用成果。同时,结合网络舆情数据,围绕政府执行力主体与客体开展研究,充分反映海南省各阶层人士对政府执行力的情绪、态度、看法、意见和行为倾向,使研究成果更具客观性与代表性。

(二)对外引领性努力打造政府执行力提升的全国样本运用执行力动态指数与政府执行力评价指数研究设计海南政府执行力综合评价体系,为国内其他各省开展执行力研究创建理论依据。同时践行国家大数据战略,率先发布新时代背景下自贸区(港)建设过程中的“海南政府执行力”评价体系,充分展现海南各级部门及市、县政府执行力水平和工作成果,将海南打造成为执行力提升的全国样本。

(三)对内指导性服务政府决策的数据“智库”立足海南各部门及市县政府工作实际,围绕政府职能、执行力、公信力、决策水平、群众反馈等方面,以大数据分析解读、调查评判和综合评价等形式,明晰那些影响和阻碍海南政府执行力提升的重点、难点问题,助力政府决策规划与执行力实现智慧化、信息化和创新化。

(四)为海南自贸区(港)建设服务型政府提供基础服务。在构建指数评价模型基础上,对政府官网、信息公开平台等不涉密的服务性平台,提出针对执行力优化提升的建议,设置“最多跑一次”、“信息咨询与查询”等服务性功能模块,提高办公与服务效率,优化居民政务体验。

海南政府执行力综合评价工作开展与评价结果公示,既能让老百姓有切身感受与体会,也为海南进一步打造服务型政府的新形象赢得良好口碑,打下坚实基础。

 


第三章 国内外关于政府执行力的理论研究

一、国外理论研究

西方政府执行力的研究主要分为三个阶段(Goggin et al.1990):20 世纪 70年代以前为第一个阶段,以 Derthick1972)、Pressmain & Wildavsk1973)及 Bardach1977)为代表,研究重点在于对政策执行失败的原因探讨,主要通过个案分析的方法,消极地认为政策执行结果是失败的,并从政策的制定和执行机构两方面分析了政策执行失败的原因(Goggin1986Sabatier1986)。T.L.Pressman & A.Wildavsky 的《执行:华盛顿的宏大期望如何在奥克兰破灭》可以说是这一阶段的代表之作。这一阶段的政策执行研究使人们认识到政策执行过程的复杂性和动态性,也使政策执行失败问题得到足够的关注(Pulzi & Treib2006Schoofield2001)。但仅重视个案的研究,导致有关分析结论具有针对性,并不适合其他政策执行(Van Meter & Van Horn1975)。因此,必须采用其他方法来替代第一阶段的政策执行研究,否则政策执行研究就会停滞不前(Goggin et al.1990)。第二阶段的政策执行研究核心在于理论的总结和提炼,这一阶段的政策执行研究侧重于对政策执行影响变量的分析,分析角度呈现多样化趋势。这一时期出现了大量有关政策执行的研究模型和理论,如M.Mclaughlin的政策执行相互调适模型、MazmanianSabatier的政策执行综合模型等等。同时也总结出影响政策执行的众多变量,但不足之处在于在众多研究理论和模型中并没有哪一个能够得到普遍认同,也没有指出影响政策执行的关键变量(Lester  Stewart2004)。基于以上两个阶段研究存在的缺陷,Goggin 等人在九十年代初提出了第三阶段的政策执行研究,主张追求更强的科学性,采用多元的研究方法,从空间和时间上拓展案例研究的内容,并通过多案例分析来研究政策执行动态过程,从而验证研究假设。

二、国内理论研究

通过对国内有关政府执行力的相关文献研究,国内学者普遍发现现阶段各级政府执行力各有差异,整体有待提升,有的甚至存在一系列问题。唐铁汉(2007)从权力滥用、行政不作为或行政乱作为、执行效率等方面归纳了政府执行力存在的问题。唐仕军(2008)则从执行人员、执行方式、执行过程和执行成本等几个方面归纳了政府执行力存在的主要问题:(1)执行人员存在的问题是执行意识不强,缺乏责任心;(2)执行方式过于单一、机械,不能满足不同政策执行需要;(3)从执行过程来看,政策任务沟通协调不到位导致政策不能顺利有效实施;(4)政府执行还存在着高成本低效益问题;(5)政府执行同其他政策执行一样存在着政策执行偏差的问题。也有一些学者从基层政府的视角分析:程守艳(2009)等人根据某乡镇政府的实地调研,总结出当前乡镇政府执行力面临的困境:一为相关主体选择性地执行政策,对政策认知不足,影响乡镇政府威望和形象;二是执行过程缺乏规范性,对相同地位的执行对象存在执行偏差,执行程序不一致。三是存在严重的执行无效、低效和负效现象。韩艳丽从执行主体、执行资源、执行流程、执行环境四方面对新农村建设视阈下的基层政府执行力现状进行了分析,发现基层政府执行主体在能力和心态上存在问题;政策执行资源在经济、信息和社会资源方面都存在不同程度的缺少问题;执行流程本身不够完整性和正规,执行过程中缺乏有效监督等都导致基层政府执行力不高;另外,外部环境的不利因素也阻碍了执行力的提升。杨代福,李松霖(2016)通过对重庆市户籍改革政策执行力定量分析和研究,得出其政策执行力一般的结论。在此基础上采用因子分析发现政府执行者在执行政策过程中态度坚决、办事认真负责。但在政策执行过程中也存在一些问题:执行方法的合理性与合法性程度有待提高、政策执行结果未能达到群众的期望以及政策执行成本远远高于其带来的社会效益。

 


第四章 浙江政务改革经验:“最多跑一次”改革

一、基本情况

2016年底,“最多跑一次”改革在浙江首次被提出。“最多跑一次”改革是通过“一窗受理、集成服务、一次办结”的服务模式创新,让企业和群众到政府办事实现“最多跑一次”的行政目标。这项“刀刃向内”、面向政府自身的自我革命,已然显现出成效。对全国而言,浙江作为“最多跑一次”的改革样本。 2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》,把“浙江省‘最多跑一次’经验做法”作为典型经验之一向全国全面推广。“最多跑一次”改革是浙江以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,创造性推进全面深化改革实践的一个鲜亮标志。“最多跑一次”改革之所以能够作为先进经验向全国推广,是因为其具有重大现实意义,在改革实践中积累了丰富经验。今年35日,在十三届全国人大二次会议开幕会上,李克强总理所作的政府工作报告提出,推行网上审批和服务,加快实现一网通办、异地可办,使更多事项不见面办理,确需到现场办的要“一窗受理、限时办结”“最多跑一次”,浙江的改革经验再次写入中央政府工作报告。

 

 

二、重要意义

“最多跑一次”改革作为新时代浙江省层面推进的一项重要改革,充分体现了我们党以人民为中心的发展思想、实现治理现代化的改革气魄、深入转变作风的坚定决心、新时代新担当新作为的鲜明导向,具有重大的现实意义。第一,“最多跑一次”改革是坚持以人民为中心发展思想的生动体现。“最多跑一次”改革聚焦与人民群众生产生活联系最紧密、人民群众反映最强烈的领域和问题,把办事的“窗口”当作改革的“主场”,将群众的“一件事”落实为政府服务的“一次结”,变“群众跑”为“干部跑”“数据跑”,变“反复跑、多头跑”为“最多跑一次”,群众对此纷纷点赞。第二,“最多跑一次”改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的有效途径。“最多跑一次”改革以“治权”为重中之重,着力健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。特别是通过全面整合和优化审批流程,推动政务服务标准化、法治化,强化了群众参与、群众评价、群众监督,推动了政务公开,使权力运行更加规范有序、公开透明。第三,“最多跑一次”改革是贯彻党的群众路线的重要实践。“最多跑一次”改革从群众视角思考政府改革,以群众要求确立改革标准,把改革效果的评判权交给群众,充分体现了从群众中来、到群众中去。第四,“最多跑一次”改革体现了“干在实处、走在前列、勇立潮头”的浙江精神责任担当。习近平总书记赋予浙江“干在实处、走在前列、勇立潮头”的新使命。“最多跑一次”改革是浙江用实际行动坚定不移贯彻落实习近平总书记重要指示精神,以强烈的责任担当全力推进的标志性、关联性、引领性改革,开辟了新时代浙江改革新境界,充分体现了“干在实处永无止境、走在前列要谋新篇”的责任担当。

三、主要经验

“最多跑一次”改革作为浙江全面深化改革的重要突破口、“放管服”改革的精准抓手,经过一年多的探索实施,已经形成比较成熟的制度规范与标准体系,改革红利不断释放,积累了丰富的实践经验,具有在全国复制推广的价值。第一,领导重视是推进“最多跑一次”改革的关键所在。浙江省委、省政府把“最多跑一次”改革作为贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、坚定不移沿着“八八战略”指引的路子走下去的生动实践。浙江省委主要领导亲自谋划、亲自决策、亲自部署、亲自协调,全过程、全方位倾力加以推动,为改革注入强大动力、提供坚实保障。第二,“一窗受理、集成服务”是推进“最多跑一次”改革的重要抓手。浙江全力打造“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”的政务服务新模式,稳步推进“无差别全科受理”。推进便民服务中心乡镇(街道)全覆盖,在村(社区)打造“代办点+自助服务终端+村干部集中服务”便民服务模式,推进政务服务“就近能办、同城通办、异地可办”。第三,“打破信息孤岛、实现数据共享”是推进“最多跑一次”改革的重要支撑。浙江以政府数字化转型为目标,构建统一架构、覆盖全省的浙江政务服务网,省级前100高频事项已实现系统对接和数据共享,积极推进民生事项“一证通办”。第四,“聚焦优质高效的营商环境”是推进“最多跑一次”改革的重点领域。针对企业投资项目审批部门多、环节多、周期长的问题,推进企业投资便利化改革;针对市场准入领域“办照容易办证难”“准入不准营”的问题,推进市场准入便利化改革;针对群众日常生活中最渴望解决、最难办的事情,推进民生服务便利化改革,推进“一件事情”全流程“最多跑一次”。第五,“规范化标准化”是推进“最多跑一次”改革的重要基础。浙江注重以制度形式巩固推广改革成果,把制度化作为基础工作和长效机制,研究起草《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》地方性法规,公布实施《政务办事“最多跑一次”工作规范》《一窗受理、集成服务》《行政服务大厅现场管理工作规范》等地方标准,初步形成具有浙江特色的标准体系。


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