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姚枝仲:新冠疫情与经济全球化

作者: 姚枝仲,中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员 发布日期:2020-07-30
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新冠疫情爆发以前全球化已经出现倒退趋势。疫情之前的反全球化力量并没有因新冠疫情受到削弱,反而得到强化。新冠疫情还暴露了供应链全球配置所产生的脆弱性,加深了经济物资的国家安全属性,各国为降低这些风险而采取的保护措施,会对疫情后的全球化产生持久负面影响。疫情产生的国际卫生合作需求和宏观经济政策协调需求,对全球化具有正面作用,但到目前为止还没有形成推动全球化的强劲力量,短期内难以阻止全球化倒退趋势。新冠疫情凸显了中国对全球化的支持作用,同时也加剧了美国等对中国战略竞争而产生的对全球化的阻碍作用。从长期看,中国在推动全球化过程中将发挥越来越重要的作用,并逐步成为推动全球化总体上往前发展的中坚力量。

突如其来的全球新冠肺炎疫情,在很大程度上阻止了人员跨国流动,也间接影响到了货物与资本跨国流动。如果以商品和要素的跨国流动程度来衡量经济全球化程度的话,2020年这场新冠肺炎疫情显然通过降低商品和要素的跨国流动程度,而降低了经济全球化程度。疫情终将会过去,因为疫情而产生的隔离也终将会过去,因隔离而产生的对商品和要素流动的限制以及对全球化的短期负面冲击也终将会过去。但是,重大历史事件除了产生短期重大影响之外,往往也会造成一些长期影响。新冠疫情对全球化会不会有长期影响呢?疫情后,全球化是不是在一个扰动后重新回到原有的轨道?还是会偏离甚至反转原有的趋势?对这一问题的回答,首先需要理解疫情爆发前全球化本来的发展趋势及其背后的推动力,以及疫情对原有推动力的长期影响,其次还需要寻找疫情是否产生了新的推动或者阻碍全球化的因素,以及这些因素在未来的演变。

一、疫情爆发前全球化出现倒退趋势

若从技术进步不断降低商品、要素和信息跨国流动成本,提高跨国流动便利程度的角度来看,经济全球化应该处于一个不断深化的过程。历史上,经济全球化总体上确实在不断深化,但并不总是一往无前的。公元前100多年就已经打通并用于跨国商贸的古丝绸之路,几经兴衰,特别是自唐以后逐步衰落沉寂,到本世纪习近平总书记提出“一带一路”倡议才重现繁荣。15世纪后,航海技术进步和地理大发现,推动了建立在殖民贸易基础上的经济全球化。但殖民者之间的利益冲突和殖民地的独立与反抗常常成为这一轮全球化的阻力。这一轮全球化终结于“一战”。“一战”后,在短暂的战后复苏与稳定之后,贸易壁垒、竞争性货币贬值和经济危机等因素再一次导致全球化出现倒退。“二战”后,世界经济分裂为分别以美苏为主的两大体系,全球经济活动之间存在一条人为设置的鸿沟,直到冷战结束,这条鸿沟才得以消失,经济全球化也开始进入一个高歌猛进的时期。然而,“可逆性”是经济全球化的基本特征之一 。冷战结束以后的经济全球化进程在2008年那场全球金融危机之后再一次出现了逆转。

2008年以后,全球化倒退表现在三个方面。一是商品和资本的跨国流动程度降低。按照美元当年价计算,全球出口额与全球GDP之比从2008年的25.9%下降到了2018年的22.9%;全球对外直接投资额与全球GDP之比从2007年的3.8%下降到了2018年的1.2%。二是全球关税削减进程趋缓。世界贸易组织成立后,世界平均关税税率出现了显著下降。1996年至2006年全球加权平均的适用国关税税率从6.2%下降到了3.2%,10年间下降了3个百分点。但是金融危机后,全球关税削减明显放缓。从2006年至2016年全球加权平均的适用国关税税率从3.2%下降到3.0%,10年间仅下降了0.2个百分点。三是全球贸易限制措施增多。世界贸易组织监测到的进口限制措施在2009年为73项,覆盖的全球进口总额仅为0.6%;到2018年,生效中的进口限制措施已高达1463项,覆盖的全球进口额上升到7.5% 。

2016年之后,全球化倒退迹象更加明显。最突出的表现是英国脱欧和美国特朗普政府实施系列反全球化贸易政策。英国脱欧是欧洲一体化进程的一次倒退,特朗普政府的贸易政策则对全球一体化进程造成重大负面影响。特朗普政府公开反对全球主义,主张“美国优先”的政策,其对经济全球化的破坏体现在以下五个方面的政策中。一是阻止世界贸易组织等多边机制发挥作用。最典型的事件是阻止世界贸易组织上诉机构法官的任命,导致世界贸易组织争端解决机制事实上停摆。世界贸易组织不仅已经无法推动贸易自由化进程,而且不再能维护世界贸易秩序,特别是不再能对美国违反世界贸易秩序的行为进行裁决。二是重谈贸易协定,加入保护主义条款。比如重谈《北美自贸协定》而成的《美墨加协定》,为促进制造业回流美国,明显提高了劳工标准和原产地标准,限制了跨国公司将墨西哥作为生产基地的活动。这些标准正被美国推广到其它贸易协定中,跨国公司在全球跨国配置生产活动将会受到非常大的制约。三是使用国内法增加关税以保护其国内产业。如根据《1962年贸易扩张法》的232条款,以国家安全为由,对钢铝进口增加关税,并拟对汽车进口增加关税,以保护美国国内的钢铝产业和汽车产业。四是限制移民以保护国内低收入人群。如修改签证和移民条件,限制对美国的人口流入;在美墨边境修建隔离墙,阻止拉美人口流向美国。五是对中国采取有针对性的贸易投资限制措施。如收紧对中国的技术出口管制和对来自中国的投资的审查,对华为等高技术企业“断供”并禁止使用华为产品,在《美加墨协定》中加入孤立中国的“毒丸条款”,以及发动对中国的贸易战等。特朗普政府的政策并非如其自身所宣称那样是为了建立一个“公平、对等”的贸易秩序,而是明显地限制他国保护本国的政策。这些政策破坏了冷战结束以来全球化得以快速推进的制度基础。

二、疫情对全球化倒退的助推作用

全球化之所以是可逆的,是因为存在两个反对全球化的群体。一是全球化中的受损群体。全球化会带来明显的利益,正是对全球化利益的追求会推动全球化不断前进。但是,全球化使一部分群体受益的同时,也使另一部分群体受到损害。因而总有一部分人在支持全球化,也总有另一部分人在反对全球化。当支持全球化的群体或其代表在政策制定中居于主导地位时,全球化就会快速推进;当反对全球化的群体或其代表在政策制定中占据主导时,全球化就会受阻,甚至倒退。二是在全球化中获益但对利益分配结果不满意的群体。全球化的利益还存在一个分配问题。殖民时期的全球化利益分配可能更多地依赖于暴力,冷战结束以来的全球化利益分配可能更多地依赖于市场。在由市场决定利益分配的时期,市场规则和市场条件能显著改变利益分配结果。对全球化利益分配结果不满意的群体,总希望改变市场规则和市场条件。市场规则和市场条件的改变,往往会改变全球化进程,甚至造成全球化倒退。

在全球化快速推进的上世纪九十年代,支持全球化的主要力量是发达国家的跨国资本和代表跨国资本的发达国家政府,一些希望融入全球经济的发展中国家也在拥抱全球化。但是大量发展中国家尤其是欠发达国家,由于担心国内产业和相关群体在全球化中受到过大损害等原因,对全球化抱有相当谨慎的态度,发展中国家曾联合起来在世界贸易组织中反对过快的贸易投资自由化。但是,那时在国际经济政策中居于主导地位的是发达国家,特别是刚在冷战结束后成为唯一超级大国的美国。因而反对全球化的力量并没有能阻止全球化的步伐,尽管发达国家主导的全球化进程确实会对一些发展中国家产生负面影响。

2008年之后到疫情爆发之前的全球化倒退趋势,正是过去主导全球化进程的发达国家开始反对全球化,而这些国家仍然在国际经济政策制定中具有重大影响力。疫情之前全球化的倒退趋势,是两大反全球化力量综合作用的结果。一方面是美国为首的发达国家国内矛盾爆发所产生的反全球化力量。2008年金融危机以后,发达经济体国内居民收入不平等、社区或地区衰落、制造业衰落等问题日益突出。这些问题的产生有诸多原因,比如财富向资本过度集中、技术进步等。但是,全球化越来越受到质疑,这些问题被认为是全球化的损害所带来的。在这些问题中的受损群体成为反全球化的主要力量。发达国家采取鼓励制造业回流,阻止跨国公司全球配置产业链,保护本国产业等措施,正是这股力量作用的结果。另一方面是以美国为首的部分发达国家试图遏制中国发展速度而产生的反全球化力量。中国在过去几十年中获得了快速发展,经济实力向美国快速接近。这是中国坚定不移地推进改革开放的结果。中国是全球化的受益者。美国等西方国家在全球化中同样获得了大量利益,但他们倾向于认为中国获得了更大利益,全球化更有利于中国,因而开始在国际经济活动中对中国采取防范和限制措施。特朗普政府更是把中国作为战略竞争对手,通过提高贸易壁垒、加大技术封锁和技术打压力度等措施阻止中国快速发展。

疫情之前的这两股反全球化力量并没有因新冠疫情受到削弱,反而因疫情得到强化。由于新冠疫情会导致发达经济体出现短期经济衰退和长期经济低迷,发达经济体要求制造业回流的意愿更加迫切,其失业群体和低收入群体希望得到保护的要求更加强烈和急迫,因收入不平等和制造业衰落等因素所产生的反全球化力量也会因疫情而得到强化。未来一段时期内,中国经济可能趋于向好发展,而美国等发达经济体将趋向于恶化,中美经济实力缩小进程可能进一步加速。美国对中国的战略竞争可能加剧,由此而产生的反全球化力量同样不仅不会削弱,反而会加强。

新冠疫情还产生了一种新的反全球化力量。新冠疫情暴露了供应链全球配置所产生的脆弱性。新冠疫情引起的经济活动停顿,不仅从需求方对企业造成了冲击,还从上游供应方对企业造成了冲击。上游供应链一个环节的中断,会导致整个产业链的生产停顿。这次疫情已经显示,在全球供应链中有重要影响的国家,一旦发生生产和交易停顿,会给全球生产链带来巨大冲击;一个对于全球供应链有较高依赖度的国家,一旦发生国际交易中断,其国内产业链也会受到非常严重的负面影响。追求长期稳定发展的国家,可能会因防止供应链全球配置的脆弱性而将供应链更加收缩于一个国家或者更少的国家之内。另外,新冠疫情加深了经济物资的国家安全属性。口罩、医疗防护用具和救治设备等过去可以依靠市场获取并进行储备的物资,在新冠疫情引起的国家安全风险面前,具有了更加明显的国家安全属性,其国内生产能力得到更大的关切。由此还会引发各国对其他物资的国家安全属性进行重新定位,并通过采取保护主义措施维护本国具有国家安全属性的产品生产。为降低供应链全球配置脆弱性和降低战略物资全球获取的国家安全风险,各国采取的保护主义措施,会为疫情后的反全球化注入新的力量。

追求低成本和高效率的企业仍然将按照市场原则致力于在全球配置供应链。但是,正如斯蒂格利茨所说,推动全球化的一直是经济,但是塑造全球化的却是政治 。产业链稳定风险和国家安全风险是确实存在的威胁,更是一个实施贸易保护的借口。疫情之前,美国就已经滥用国家安全借口实施贸易保护。疫情突显出产业链稳定和国家安全的重要性,一些国家将以产业链稳定和国家安全为由,修改经济规则,改变市场条件,增加企业跨国配置供应链的成本,甚至对部分被认为与国家安全有关的生产活动施加直接限制措施。这些措施将导致全球化进一步倒退。

三、疫情产生的全球化推动力

新冠疫情在强化过去的反全球化力量和产生新的反全球化力量的同时,也催生和强化了一些支撑全球化的力量。这些力量主要表现在两个领域,一是疫情产生了国际卫生合作和全球宏观经济政策协调的国际合作需求,二是疫情使得中国在推动全球化方面具有更大的影响力。

新冠疫情在公共卫生领域加大了国际合作需求。新冠疫情是一场全球公共卫生危机,除了少数国家可以依靠自身力量控制住疫情之外,绝大多数国家需要依靠国际合作甚至国际援助才能控制住疫情蔓延。即使依靠自身力量控制住了疫情的中国,在世界其他国家疫情没有得到有效控制的情况下,也仍然受到境外输入疫情的影响。可见,国际合作对于全球抗击新冠疫情是非常重要的。解决威胁人类的突出全球问题正是推进全球化的良好契机。

但是,国际公共卫生合作需求没有形成一股推动全球化发展的强劲力量。在一些国家,这种危及生命的新型冠状病毒并没有被当作最严重的威胁,抗击疫情挽救生命并没有被当作最优先的任务,抗击疫情受到其它目标的干扰。各国抗疫政策并不完全一样,各自为政、不愿意付出代价、不愿意遵守世界卫生组织科学抗疫政策的现象比较普遍,国际合作的基础受到削弱。特别是美国抗疫不力,导致其不仅无力推动国际抗疫合作,而且试图将自身抗疫不力的责任推给中国和世界卫生组织,并宣布终止与世界卫生组织的关系 ,其行为严重破坏了新冠疫情的国际合作,导致人类丧失了一次建立更加有效的全球公共卫生合作机制的机会。

新冠疫情引起的经济衰退也产生了国际宏观政策协调需求。国际货币基金组织预计,世界GDP增长率将从2019年的2.9%下降到2020年的-3.0% ,降幅将近6个百分点。全球金融危机爆发的2008年,世界GDP增长率从2007年的5.7%下降到了2008年的3.0%,即使危机最严重的2009年,世界GDP仍然保持了0.01%的增长率,没有滑入负增长。2009年美国失业人数最高时达到1500万人,而2020年4月,美国失业人数已从3月的700万激增到2300万人。美国经济和全球经济衰退幅度均可能超过2008年-2009年的全球金融危机。那次金融危机催生了G20首脑峰会这一国际宏观政策协调机制,短期内遏制了保护主义势头,形成了推动国际合作的新机制。新冠疫情产生的全球经济衰退使得全球宏观政策协调的需求再次兴起。2020年3月26日G20轮值主席国沙特主持召开首脑视频会议,显示出各成员国认识到了国际政策协调的重要性,并具有在短期内阻止保护主义抬头的作用。但是,这次G20首脑会议并没有形成进一步推进政策协调的机制。与世界贸易组织等多边机制类似,G20在全球政策协调中的作用反而进一步弱化了。

可见,疫情产生的国际卫生合作需求和全球宏观经济政策协调需求在短期内并没有形成推动全球化的强大支撑。如果疫情持续蔓延和经济持续衰退,越来越多的国家认识到只有国际合作才能彻底控制住疫情和实现经济复苏,支持国际合作和全球化的力量可能会得到强化,全球化倒退会受到一定制约。

疫情还突显和强化了中国在推动全球化方面的作用,中国成为推动全球化的一支更为重要的力量。有三个因素导致中国在推动全球化方面具有更大影响力。一是中国抗击疫情和迅速恢复经济的实际绩效远好于美英等发达国家,因而中国疫情防控政策和经济政策在国际上具有更大说服力和影响力。二是中国相对稳定的经济增长和持续扩大的经济实力,特别是持续扩大的国内市场和对外投资能力,持续增强中国推动全球化的能力。三是疫情后中国仍有进一步对外开放和推动全球化的坚定意愿。中国对闭关锁国不良后果有深切体会,因而坚定地将对外开放当作基本国策,当作国家繁荣的必由之路。改革开放以来,中国一直在持续推动对外开放,不断降低贸易壁垒,完善营商环境。十八以来中国更是从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度,力求建设更高水平的开放型经济新体制。疫情过后,虽然中国面临的外部环境更加严峻,安全挑战更大,但是进一步推动对外开放的态势没有改变。2020年5月,中共中央国务院在《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中,明确指出坚持扩大高水平开放,建设更高水平开放型经济新体制,并以开放促改革促发展 。

中国实力和影响力上升对全球化有两方面的作用。一方面,美国等西方国家因中国实力上升加大对中国的战略竞争,这对全球化有阻碍作用;另一方面,中国自身又是全球化的支持者,中国实力上升有助于全球化发展。在一定时期和一定条件之内,这两方面的作用将因中国实力上升而同时加大,但阻碍全球化比推动全球化的作用上升幅度可能更大。随着中国实力和国际影响力的进一步增大,中国将在推动全球化过程中发挥越来越重要的作用,并逐步成为推动全球化总体上往前发展的中坚力量。

四、疫情后的全球化趋势

疫情过后,短期内全球化会仍将倒退,且倒退幅度和速度可能比疫情前更大。这主要是因为疫情之前导致全球化倒退的力量并没有因疫情受到削弱,反而得到强化,且疫情产生了新的反全球化力量。而疫情产生的支撑全球化的力量短期内还无法阻止全球化倒退。全球化倒退将给世界各国带来损害,并将加深世界经济衰退程度,延长世界经济低迷时间,给世界经济长远发展带来不利影响。

因安全需求产生供应链调整所导致的全球化倒退是疫情过后一个重大全球风险。这一调整将使企业和国家牺牲效率来满足安全需求,从而降低全球经济发展速度。更为重要的是,各国为了鼓励供应链集中于国内而采取的保护主义措施,可能对全球化产生持久的负面影响。

疫情后全球化倒退的最大风险莫过于世界再次分裂为两个体系。这种分裂源于以美国为首的部分发达国家对中国的孤立。在这种情况下,以中国为代表的支撑全球化的力量和以美国为代表的反全球化力量将持续激烈碰撞,未来的全球化趋势取决于双方力量对比的变化。从长期来看,支持全球化的力量将超过反对全球化的力量。全球化终将再次成为世界经济发展的主要潮流。

在全球化中受损的群体、认为没有获取足够全球化利益的群体、以及因国家安全等原因而反对全球化的群体,试图在全球化倒退中解决他们的问题,但是全球化倒退又会产生新的更大的问题,这些新问题只有通过全球化才能解决,因而又会再次促进全球化的发展。这也是全球化总能在曲折中前进的重要原因。

中国在推动全球化的过程中,如果能更充分地挖掘全球化的好处,更好地管理全球化带来的损害,更好地分配全球化的利益,则中国推动的全球化就会得到越来越多国家的支持,中国所产生的推动全球化的力量就会更快地反超反全球化的力量,并推动全球化走得更稳更顺畅。

来源:中国社会科学院世界经济与政治研究所,http://www.iwep.org.cn/xscg/xscg_sp/202007/t20200720_5157525.shtml 发表时间:2020年7月20日