景春梅等:碳边境调节机制的挑战及应对
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欧盟是全球应对气候变化重要的“风向标”。近期欧盟提出“碳边境调节机制”(Carbon Border Adjustment Mechanism,CBAM),计划对欧盟进口商品征收碳边境税或要求购买碳排放配额。拜登政府也欲借重返《巴黎协定》及主办气候峰会契机,重返国际应对气候变化舞台中心。这不仅关乎碳减排及应对气候变化,更是当前国际气候治理新形势下大国利益博弈的集中体现。若美欧联手形成西方国家利益主导下的碳边境税集团,不仅会对我国出口造成重大影响,引发我国与美欧等碳边境税国家新一轮贸易战,甚至有被排挤在新一轮气候治理规则之外的风险。我国应对此高度重视,及时采取措施积极应对。

一、碳边境调节机制的内涵及实质

当前应对气候变化成为各国共识,但全球层面气候治理规则尚未确立。根据《巴黎协定》“国家自主决定贡献”机制,各国可采取不同力度的减排政策。美国的整体方向是进行碳税改革,欧盟内部主要采用碳排放交易(ETS)系统。从欧盟近期举措可看出,其推动CBAM已势在必行。2019年12月,欧盟推出绿色新政计划。2020年3月,欧盟委员会提交影响评估报告。2020年9月,欧盟委员会将CBAM纳入立法提案。2021年3月,欧洲议会通过CBAM决议,计划今年6月公布提案细则,并于2023年开始正式实行。

CBAM的执行及可选模式主要包括以下三种情况:一是征收碳边境税或关税(carbon customs),即在欧盟边境对部分具有碳泄露风险或特定的碳密集型产品征收进口关税;二是欧盟碳交易机制(EU ETS)配额,即进入欧盟的商品将纳入欧盟碳交易机制,根据含碳量购买碳交易配额、承担相同的碳履约成本;三是在消费层面征收碳税(carbon tax),即对CBAM覆盖的进口产品和国内产品征收碳税。从欧盟各方讨论情况看,欧盟碳交易机制可能成为率先实施的方案。

欧盟推行CBAM主要出于限制碳泄漏、维护国内企业竞争力及资金筹措等方面考虑。欧盟各国认为,有必要通过CBAM更好监测欧盟进口商品的温室气体含量,敦促对方采取与欧盟等同或相当措施。此举还可避免因应对气候变化,而导致欧盟内部企业可能面临不公平竞争。此外,CBAM每年将带来40~150亿欧元(合50~180亿美元)资金收入,可用于资助欧盟《绿色协议》中的清洁技术创新、基础设施现代化及国际气候融资等部分工作义务。欧盟更深层次动机则是借CBAM之机,对碳减排未能履约的国家建立绿色贸易保护壁垒,并在新一轮国际气候治理规则体系中抢占制高点。

二、CBAM的国际反响及对我国的挑战

推行包括碳关税在内的碳边境调节机制,是发达国家一直呼吁的应对气候变化路径。早在2007年,时任法国总统希拉克就针对美国退出《京都议定书》,提出应对来自美国的进口产品征收“碳关税”。当前碳边境调节机制再次提上日程,且越来越多的发达国家对此持支持或开放态度。美国联邦层面虽未形成统一碳市场,推动CBAM实施存在现实困难,但拜登政府一直热衷于气候外交,近期美国贸易代表办公室也公开表示,考虑征收碳边境税。英国首相鲍里斯•约翰逊正全力推动形成西方七国的碳边境税措施制度。加拿大表示对此持开放态度,愿意讨论碳边境税。日本近期在世界贸易组织(WTO)的有意向国家参与的会议上提出希望着手展开磋商,并试图建立美欧日三方框架。

然而,在实施过程中,碳边境调节机制仍存在诸多障碍。一是对碳排放的核算较为困难。CBAM将采用全生命周期方法测算商品包含的碳排放,既包括商品本身,也包括中间品和最终品的碳排放。但由于不同国家间核算标准及数据基础并不一致,许多国家既没有能力,也缺乏资金和技术建立与EU ETS水平相当的核算体系,无法保障与欧盟碳核查(MRV)要求相符的透明度和可靠性,因此核算规则争议将成为未来国际气候变化谈判的核心挑战之一。二是与WTO的“非歧视原则”相违背。欧盟推行CBAM的实质是强迫其他贸易国与欧盟一起,进行对等程度减排,这本身违背了“共同但有区别的责任”原则。这可能带来对欧盟低碳商品的出口退税,进而引发国际贸易新的冲突点。三是各方利益仍存在较大分歧。欧盟各成员国能源转型进度“参差不齐”,对天然气、核电投资分类及如何实现减排目标,一直存在巨大分歧。美欧之间也存在立场差异和利益冲突。美曾指出碳边境调节机制应是欧盟最后一个手段,暗示欧洲不应过早实施。在中国、俄罗斯、印度等发展中国家看来,欧盟是在利用这项气候议程设置新的贸易壁垒,对此一致表示反对。

具体而言,欧盟推行CBAM将会使国际贸易体系和产业格局发生变化,对我国发展和参与国际竞争构成新的挑战。首先,我国对欧盟出口的相关行业和企业将遭受较大经济损失。据高盛集团分析,若对整个碳足迹征收100美元/吨二氧化碳的碳税,中国对欧盟总出口将被征收350亿美元/年的碳边境调节税,约占我国每年出口欧盟总额的7.7%。其次,我国碳密集产业将遭遇欧盟等国际市场竞争挤压。当前我国仍处在产业结构偏重、能源消耗偏高的经济转型期,出口的制造业产品多处于国际产业链中低端。我国电力行业碳排放因子远高于欧盟平均成本,钢铁产量约占全球一半并向欧洲大量出口,出口产品在碳税上不占任何优势。此外,在西方主导的全球气候治理体系中我国易陷入被动局面。中国虽已明确向世界提出“双碳”目标,但在现有国际气候治理体系中,我国参与度和话语权仍显不足。若把握不当,有可能被隔离在西方主导的国际气候治理新规则体系之外,应积极采取有效举措应对。

三、我国对CBAM的应对

(一)围绕CBAM的合法合规性及影响等,主动与欧盟开展对话。首先坚定表明我方态度,坚持我国发展中国家定位,坚持CBAM要体现巴黎气候协定“按照不同的国情体现平等以及共同但有区别的责任和各自的原则”,不能由欧盟代替全球制定碳边境税制度。强调在计算碳排放量时,对于碳单价的核算不能一概而论,要根据各国发展实际情况体现国家之间的差异。进一步加强对欧盟CBAM内容及实施方案等细节了解,重点围绕CBAM的核算体系、工作机制、透明度及其与WTO规则协调性等内容,考量其合法合规性。同时与欧盟保持紧密磋商,争取构建双边互认的碳核算体系。

(二)积极参与和引领国际标准与规则制定,推动建设“绿色丝绸之路”。密切保持与美、日、英等国沟通对话,尽量延缓碳边境调节机制实施。在中美合作中,考虑主动提出将核能作为双方未来重要的合作领域。立足引领气候治理国际标准与规则制定,以免被部分西方国家“带节奏”。注重同印度、巴西、俄罗斯等发展中大国交流合作,重点依托“一带一路”“金砖+”等合作机制推动建设“绿色丝绸之路”,完善“一带一路”绿色发展国际联盟、绿色投资原则等多边合作平台,为我国积极推动全球气候治理及持续推进国内产业绿色升级拓展新空间。

(三)加快启动全国碳市场上线交易,扩大碳定价覆盖范围。碳交易市场是推动实现最低成本减排的有效工具。欧盟碳排放交易系统较为成熟,目前已进入第四阶段(2021~2030),为进一步加大减排力度,配额总量预计每年减少2.2%。我国也已出台《碳排放权交易管理办法(试行)》。相比之下,我国碳市场建设才刚起步,短期内与欧盟等实现国际市场对接难度较大,应更多在碳交易规则等方面加强对接。如在目标设定、配额初始发放、核算规则等方面加强与欧盟协调,尽量与欧盟协商达成CBAM项目互认,以减少碳税或获得关税豁免。同时立足自身实际,加大全国碳排放权交易市场建设力度,推进碳排放权交易管理条例等更高层级法律法规出台。加快推动碳排放权基础设施建设,建立完善以国内碳市场为主的碳定价机制,降低企业进入碳市场交易门槛,扩展碳定价覆盖范围。

(四)加强“双碳”顶层设计,积极构建绿色低碳循环经济体系。“双碳”事关我国经济社会发展全局,是一项久久为功的系统性工作。当前各地方政府和行业企业热情高涨,纷纷出台降碳减排目标及方案。应尽快做好顶层谋划,明确“双碳”目标路线图及举措。重点围绕“节能减排”“能源替代”两大核心举措,聚焦能源、交通、工业、建筑四大领域,着力打造绿色产业供应链及消费体系,将环境、社会、治理(ESG)理念和标准纳入投资决策体系。同时尽快完善对企业碳排放数据监测核算,做好数据储备工作,通过采取减排行动及技术改造,进一步降低产品能耗与排放。努力推动多主体、多领域间协同增效,加快促进我国绿色低碳循环经济发展。

来源:微信公众号“能源研究俱乐部”,https://mp.weixin.qq.com/s/u7K_58bucKn-P-VnKEygVg 发表时间:2021年7月16日

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