杜鹰:中国的粮食安全战略(上)
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编者按:粮食安全是国家安全的重要基础,保障粮食安全是一个永恒的课题。我国粮食安全取得了举世瞩目的巨大成就,但同样面临需求刚性增长、结构性矛盾突出、生产成本高企、国际贸易不确定性增加等问题和挑战。《农村工作通讯》独家约请国务院参事室特约研究员、国家发展和改革委员会原副主任杜鹰就“中国的粮食安全战略”谈一些认识,分两期刊登,供广大读者学习。

当前讨论国家粮食安全问题具有特殊的重要意义。一是我国外部环境复杂严峻,美国对我国全面打压阻遏升级,世界百年未有之大变局加速演进,我们必须做好应对严峻挑战和复杂局面的充分准备;二是我国即将开启向第二个百年奋斗目标前进的新征程,现代化建设正处在关键时期,我们既要深化供给侧结构性改革,又要做好六保六稳工作,比任何时候都要注意处理好发展与安全的关系;三是经过多年的粮食丰产之后,我国粮食供求出现一些阶段性的变化,结构性矛盾日显突出,倾向性、苗头性问题开始显现,需要我们给予高度关注。粮食安全是维护经济发展、社会稳定最重要的压舱石。当前和今后一个时期,切实保障国家粮食安全,不断提高粮食安全保障水平,具有重要的现实意义和战略意义。

我国保障粮食安全取得的主要成就

联合国粮农组织(FAO)1983年发布了新的粮食安全定义,即:“确保所有人在任何时候既能买得到又能买得起所需要的基本食品”。这里有两层含义:一是可得性,即社会要生产出足够的粮食;二是可及性,即所有人要能够买得起粮食。可见,粮食安全是一个既包括生产与供给,又包括分配与消费的完整概念。

国以农为本,民以食为天。新中国成立以来,党和政府始终把解决人民的吃饭问题作为治国安邦的头等大事。经过70多年艰苦卓绝的努力,尤其是经过40多年改革开放的沧桑巨变,中国不仅成功地解决了十几亿人口的吃饭问题,用全球9%的耕地、6%的淡水资源,生产了全球1/4的粮食,养活了全球近1/5的人口,而且实现了由“吃不饱”到“吃得饱”、由“吃得饱”到“吃得好、吃得安全”的历史性转变,在保障粮食安全上取得了举世瞩目的巨大成就。

一是粮食产量稳步增长。粮食总产从1978年的3.05亿吨增长到2019年的6.64亿吨,增长了1.18倍,年均增长1.92%;自2012年突破6亿吨、2015年超过6.6亿吨以后,连续5年稳定在6.5亿吨以上水平(参见图1略)。粮食单产从1978年的337斤/亩提高到2019年的763斤/亩,增长1.26倍;2017年,我国稻谷、小麦、玉米的单产比世界平均水平分别高50.1%、55.2%和6.2%。人均粮食占有量从1978年的316.6公斤提高到2019年的474.2公斤,整整提高了50%,稳定高于世界平均水平。

二是营养状况明显改善。首先是膳食品种丰富多样。2019年我国人均主要农产品占有量及相当于1978年的倍数:油料是24.95公斤和4.6倍;糖料是86.92公斤和3.51倍;猪牛羊肉是38.64公斤和3.35倍;牛奶是22.87公斤和24.93倍;水产品是46.29公斤和9.57倍;水果是195.71公斤和15.62倍;蔬菜是595.29公斤,相当于1995年的2.8倍(参见表1略)。其次是营养水平改善。据国家卫健委监测数据显示,中国居民平均每标准人日能量摄入量2172千卡,蛋白质65克,脂肪80克,碳水化合物301克,能量和营养素供给充足。

三是“买得起”问题总体解决。1978-2019年,我国城镇居民人均可支配收入从343.4元提高到42358.8元,按不变价格计算,年均增长7.17%,恩格尔系数从57.5%下降到27.6%;农村居民人均可支配收入从133.6元提高到16020.7元,年均增长7.67%,恩格尔系数从67.7%下降到30.0%(参见图2)。从减贫角度看,改革开放之初,我国农村有2/3的人口吃不饱肚子,到20世纪80年代中期,绝大多数农村人口稳定地越过了温饱线;1986年我国正式启动扶贫开发,按当时的标准,贫困人口1.31亿人,到2007年减少到1479万人;按现行标准,我国农村贫困人口从2010年的16547万人减少到2019年底的551万人,贫困发生率从17.2%下降到0.6%。到2020年底,绝对贫困将历史性地得到解决。

四是粮食储备能力显著增强。目前,我国共有标准粮食仓库仓容6.7亿吨,简易仓容2.4亿吨,足足可以装下一年的产量;全国粮食物流总量接近5亿吨,其中有近一半为跨省流量,粮食区域间调配能力显著增强;政府粮食储备充足,远高于国际储备量占消费量17%的安全线,且在全国大中城市均建立了10~15天的应急成品粮储备,具备应对重大灾害和公共突发事件的能力。

中国在保障粮食安全和重要农产品有效供给上取得的巨大成就,不仅为国民经济的高速增长打下坚实基础,也为全球粮食安全和可持续发展作出重要贡献。

国家粮食安全战略的要点

在长期的实践中,我们坚持走中国特色粮食安全之路,形成了一整套保障国家粮食安全的理念、战略、政策和做法,确立了以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。这一战略的要点是:

第一,始终坚持以我为主、立足国内的粮食安全方针。中国是人口大国,也是世界上最大的粮食生产国和消费国。尽管中国的农业资源禀赋欠佳,人均农业资源相对匮乏,但解决十几亿人口的吃饭问题不能寄希望于国际市场。这主要是基于以下几点考虑:一是出于战略考量,不能受制于人。正如习近平总书记指出“一个国家只有立足粮食基本自给,才能掌握粮食安全的主动权,进而才能掌握经济社会发展这个大局。靠别人解决吃饭问题是靠不住的,如果口粮依赖进口,我们就会被别人牵着鼻子走”。二是国际贸易量有限。全球粮食贸易量约2.5~3亿吨,不到我国粮食消费量的一半,其中大米贸易量3500~4000万吨,仅相当国内消费量的1/4。三是出于外交考虑。我国进口粮食具有“大国效应”,一旦大量从国际市场采购粮食,势必引起国际粮价大幅上涨,不仅要付出高昂代价,而且会影响我国与一些缺粮国家和发展中国家的关系,目前全球8.2亿饥饿人口主要集中在这些国家。四是出于国内的考虑。目前我国农业就业人口仍有1.94亿人,过多进口粮食,会冲击国内的粮食生产和就业。我国小麦、水稻、玉米的单产水平分别是单产排在前10位国家平均水平的60%、71%和67%,粮食增产仍有潜力。

粮食自给率是衡量粮食安全的主要指标。1996年,联合国粮农组织召开世界首脑粮食峰会前夕,我国发布第一部《粮食白皮书》,提出我国的粮食自给率要保持在95%以上。后来,随着人们膳食结构改善和蛋白饲料的需求增长,大豆进口量逐年递增,特别是入世后,2004年我国从农产品净出口国转为净进口国,必须根据新的情况有取有舍。党的十八大以后,中央重新定义了粮食安全的内涵,进一步明确了保障国家粮食安全的优先序,指出粮食安全的核心是口粮安全,在粮食中要重点保谷物基本自给,在谷物中要确保口粮绝对安全;明确了粮食安全的根基是能力安全,这包括“三个能力”,即:国内可持续的综合生产能力、必要的储备能力,以及对国际资源的掌控能力,要求把确保国家粮食安全的着眼点放到能力建设上来。

第二,坚持不懈提高粮食综合生产能力。主要是靠三条:一是藏粮于地。前提是守住18亿亩耕地红线,划定永久基本农田,同时加强旱涝保收高标准农田建设。近15年我国粮食连年丰收,只有两个年度减产,减产幅度不超过2%,打破了以往“两增一减一平”的怪圈,主要得益于基础设施保障能力不断增强。二是藏粮于技。中国增加粮食总产量,主要靠提高单位面积产量。2019年比1978年,我国粮食播种面积减少6800万亩,但产量却翻了一番多,主要靠单产的提高。提高单产,主要靠良种良法,靠科技进步。经过多年的不懈努力,我国粮食生产的良种覆盖率、科技进步率、栽培管理水平、综合机械化率都上了一个大台阶,今后仍然要坚持走科技兴农、内涵发展的路子。三是优化区域布局。不同农产品在不同区域具有不同的比较优势,优化农业生产力布局,是降低农业生产成本、提高农业生产效率的重要途径。2016年以来,我国在划定和建设粮食生产功能区、重要农产品生产保护区方面做了大量工作,推动优势农产品向优势产区集中,使农业资源配置效率得到进一步提升。

第三,保护和调动种粮抓粮积极性。主要是“三个积极性”。一是调动农民种粮积极性。家庭承包制的确立,本身就是最大的激励机制。进入新世纪以来,继取消农业税后,国家逐步建立和完善对农业的支持保护体系,加大对农业的投入,实施生产者补贴,建立最低价收购制度,加强服务体系建设,进一步保护和调动了农民生产积极性。二是调动农业科技人员积极性。我国拥有世界上人数最多、体系较为完整的农业科研和技术推广队伍。新世纪以来,特别是党的十八大以来,国家出台了一系列激励农业科研人员创新的举措,推进事业单位改革,实行人员聘用制度;搭建科研成果交易平台,开展科研成果权益分享改革试点;在强化公益性职能的同时,放活经营性服务,允许科研人员和技术推广人员自主创业、持股兼职,调动了科研人员的积极性。三是调动地方政府抓粮的积极性。20世纪90年代中期,我国即建立粮食省长负责制。为了解决“产粮大县、经济小县、财政穷县”问题,中央财政从2005年开始实施产粮大县激励政策,加大财政转移支付力度,同时取消产粮大县粮食风险金、公益性基础设施建设项目地方配套。探索建立对粮食产销区利益补偿机制。

第四,健全粮食储备制度,畅通粮食市场流通。一是在储备方面。管好用好“天下粮仓”,对于调节丰欠、平抑物价、保证市场供应具有不可替代的重要作用。改革开放以来,随着粮食购销体制改革的深入,国家不断完善粮食储备体系,逐步建立起政府储备与企业储备功能互补、中央储备与地方储备各负其责、政策性业务与经营性业务相互分离、储备规模结构比较合理、运行机制较为完善的国家粮食储备体系。二是在市场流通方面。我国粮食流通经历了从统购统销、调拨包干到多渠道流通,再到粮食购销市场化的转变历程。目前,全国共有粮食购销主体近10万家,粮食加工企业几十万家,从粮食购销到加工转化基本实现了市场调节。三是在市场体系建设方面。我国建立了从现货市场到期货市场、从批发市场到线上交易、市场类型齐全、交易方式多样的市场体系和四通八达的粮食物流体系,粮食流通、储备、加工的装备水平、技术水平不断提高。

第五,充分利用“两个市场、两种资源”。为了弥补国内资源短缺、缓解资源环境压力、调剂品种和丰欠余缺,我国从国际市场适度进口农产品是必要的,也有利于我们腾出宝贵的农业资源,集中力量确保谷物基本自给和口粮绝对安全。一是把好进口关。我国入世后,大幅度降低进口关税,对谷物进口实行配额管理,配额内进口实行低关税,配额外进口实行高关税;大豆实行单一关税管理,税率3%。我国目前每年净进口农产品500亿美元左右,其中大米、小麦、玉米有进有出,净进口较多的是大豆,约占进口农产品总额的80%。二是积极稳妥推进农业走出去。自2007年中央一号文件第一次提出农业走出去以来,特别是2013年习近平总书记提出“一带一路”倡议以来,我国农业走出去步伐明显加快,海外农业合作、投资、并购日趋活跃,合作领域从种养业拓展到农业全产业链。比如,中粮集团收购了荷兰的尼德拉和香港的来宝集团,强化了在全球的粮食加工、物流、仓储和贸易网络布局;又比如,中化集团先后收购瑞士先正达和以色列安道麦公司,成为全球最大的农药生产公司和仅次于孟山都、杜邦先锋的第三大种业公司,产业链和研发基地覆盖130多个国家。

来源:微信号“清华大学中国农村研究院”,https://mp.weixin.qq.com/s/7MiI96xy64BHVbvDZ9NTUw 发表时间:2020年11月13日

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