【关 键 词】农村社区土地重划/农村居民点整理/案例分析/台湾 

中国大陆地区人地矛盾突出，为保障城市建设用地指标和耕地总量动态平衡，1998年修订的《土地管理法》明确规定：“国家鼓励土地整理。县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”1999年2月，国土资源部发布《关于设立土地开发整理示范区的通知》，在全国设立了20个土地开发整理示范区，标志着有组织的土地开发整理工作正式启动。目前大陆地区土地整理规划进入以农村居民点整理为主的新阶段。大陆学者针对农村居民点整理的研究成果较为丰硕，主要集中在农村居民点整理模式、整理潜力、时空布局、效果评价等方面，但对各相关主体利益如何合理分配、农民利益如何保护等问题的关注不够，理论成果数量少而且深入度不够。事实上，在农村居民点整理实践中，部分地方政府出现了对政策理解有偏差、执行不到位等情况，进而导致农民利益受损，甚至出现群体性事件，严重阻碍了农村居民点整理工作的顺利开展，不利于和谐社会的建设和发展。台湾农业生产用地重划工作开展较早，农村社区土地重划工作也积累了较多经验。本文以台湾地区农村社区土地重划案例为研究对象，对其规划理念和做法进行分析，进而总结其对大陆地区农村居民点整理的经验启示。

一、台湾农村社区土地重划概述 

按照2000年“区域计划法”进行非都市土地使用分区后，台湾约7000多个农村聚落中有4000多个被确定为纯农业村，这些村落由于缺乏基础设施和公共设施，影响着农民生活和农业生产，致使村落普遍存在农民生活水平低，农业生产落后，经济发展速度缓慢等问题。事实上，农村地区蕴含着巨大的发展潜力，不同地形、地貌特征赋予了农村社区得天独厚的生态环境、自然景观，少数民族聚落更拥有独特的民族文化、民俗民风、特色建筑，这些都使得农村地区具备了发展现代旅游观光业的物质基础。为了合理利用农村资源，加快农村地区的建设，促进农村地区的发展，台湾当局将农业生产的重点由增粮增收转变为提高农民生活水平和福利水平，并推出了一系列农村发展计划，如农村社区发展、农宅改善示范村等计划，计划的实施旨在对农村社区进行环境的美化和绿化、对社区道路进行拓宽或新建、对社区内的排水设施进行改善或新建，并按照社区居民的要求建设活动中心，以提升社区居民的生活品质。台湾当局希望通过计划的实施，推动农业产业转型，增加农民收入，并逐渐恢复农村活力。这些计划的施行的确给农村地区带来了诸多变化，但由于计划实施过程中未涉及农村社区居住区土地的地籍调整，未对农村社区土地利用进行整体规划和统筹安排，各项计划中的道路建设多数只是针对原有道路的拓宽和改建，排水设施、社区活动中心等公共设施的建设仅是对现有公共设施进行改良，未根据社区的实际需要进行重新规划和建设，同时社区内的建筑物、构筑物仍然按照原有土地权属界线进行修缮和建设，最终未能实现农村社区土地的综合利用，导致政府虽然对农村社区的建设投入了大量资金、技术、人力、物力，但实施效果欠佳，农村社区的固有问题依旧未能解决，农村社区内的住宅和公共设施无法进行统一规划和建设，农村社区土地权属界线仍不清晰，地块畸零不整、共有土地权属复杂的问题仍维持原状，导致社区的土地利用价值依然较低，城乡发展差距依然较大。

为解决上述问题，台湾当局于2000年正式提出要在农村社区实施土地重划，以切实改善农村生活环境，提升农民生活品质，并促进土地的合理利用，提升土地利用价值。农村社区土地重划是指将一定范围内杂乱不规则的地形地界以地籍整理的方式理清，并针对畸零细碎不合经济使用的土地，进行整体规划，通过土地重划方式加以重新整理、交换分合，从而使各笔土地成为大小适宜、权属清晰、能够有效利用的土地。其中，“一定范围”指的是台湾“区域计划法”划定的非都市土地使用分区的乡村区、农村聚落区及原住民聚落区，这些地区的土地可分为公有土地、私有土地和未登记地，未登记地与公有土地一律参与农村社区土地重划，私有土地参与土地重划的面积则由重划区土地所有权人决定。“不合经济使用”指的是乡村区、农村聚落区、原住民聚落区的土地由于缺乏整体规划或权属关系复杂等原因，无法满足农村社区土地统筹安排和综合利用的要求，影响农村社区的整体发展。

从台湾现行重划体系看，按实施区域进行分类，可将土地重划分为农地重划、市地重划两类。依据农地重划的实施范围、内容、成果，可将农地重划分为农业生产用地重划和农村社区土地重划，前者是针对与农业生产有关的土地进行重划，后者是针对农民居住区土地进行重划。其中农村社区建设体系分为物质基础建设和精神文明建设两大部分，物质基础建设包括农村社区更新、农村社区土地重划、农村社区公共设施改善，精神文明建设包括农村社区总体营造、农村社区风貌营造(图1)。

图1　台湾农村社区土地重划体系从属及重划内容 

台湾农村社区土地重划的运作可以分为三个阶段五大项目，第一阶段是先期规划，第二阶段是非都市土地开发许可，第三阶段是工程设计、重划建设、测量及地籍整理(图2)。

　　图2　台湾农村社区土地重划的运作模式 

二、台湾苗栗县天狗农村社区土地重划案例分析 

为获取全面详实的一手资料，2011年5月，以本文作者为调研主体的课题组前往台湾就农村社区土地重划问题进行实地调查。课题组先后走访了台湾“行政院农委会水保局”、“内政部”土地重划工程处、苗栗县政府、逢甲大学等政府部门和研究机构，依据调查提纲与上述单位的相关负责人和学者进行深度访谈，获取了丰富的文案资料。课题组对苗栗县天狗农村社区进行了实地考察，对其土地重划模式和土地重划效益有了进一步感性认知。本文以下案例基本概况、相关数据等主要根据台湾达观工程顾问有限公司《九十四年度计划实施苗栗县泰安乡天狗农村社区土地重划先期规划作业报告书》(2005)、台湾“内政部”土地重划工程处《农村社区土地重划四年示范计划成果总报告(增订版)》(2009)等资料整理。

1.土地重划概况苗栗县泰安乡梅园村的天狗农村社区属于台湾“区域计划法”划定的“原住民”聚落区，社区土地约有70%的土地为山坡地，缺乏发展现代工商业的交通条件和物质基础，因此社区的产业发展长期以种植业为主。实施农村社区土地重划之前，天狗农村社区存在道路普遍狭窄、缺少必要公共设施、各类建筑物年久失修、土地权属关系复杂等各种问题，社区虽然拥有丰富的泰雅族部落文化，但由于硬件设施的缺乏和社区环境的恶化而未能发展生态观光旅游业。另据该社区1994-2003年的人口统计数据显示，社区新生人口数量逐年递减，且人口外流严重，社区人口总体呈现负增长，造成社区发展所需劳动力供应不足。天狗农村社区为了改变社区产业结构，发展观光旅游业，提升社区经济增长速度，同时改善社区居民居住环境，提升农民生活水平，吸引人口回村就业，于2005年开始实施农村社区土地重划。

农村社区土地重划实施完毕后，天狗农村社区在生活、生产、生态建设等方面均有大幅改善，社区通过公共设施的配置、住宅的修葺和新建提升了居民生活品质，利用社区内独特的泰雅文化资源和多种营销手段推动了社区观光旅游产业的发展，同时因在土地重划中融入了保护生态环境的理念，注重改善社区生态环境，为社区未来的可持续发展奠定了基础(表1)。

2.土地重划费用负担计算

台湾农村社区土地重划的核心工作是土地重划负担的计算与分配，这关系到农村社区土地重划是否可以实施、实施过程是否能顺利进行、重划成果是否能够赢得社区居民和社会的认可等一系列关键问题的妥善解决。因此，有必要对天狗农村社区土地重划的负担计算和重划后的土地分配进行分析。

台湾农村社区土地重划的费用负担包括公共设施用地和重划费用两大部分。公共设施用地可用社区内原有道路、河川等公有土地和未登记地抵充，不足部分再由重划区私有土地所有权人按受益比例提供。重划费用包括基本设施工程费、行政业务费、规划设计费，后两项费用由政府全额负担，基本设施工程费由土地所有权人和政府共同负担。为了推动农村社区土地重划的顺利实施，形成良好的示范效应，台湾当局推出了“农村社区土地重划四年(2001-2004年)示范计划”及其延续计划(2005-2008年)，旨在通过对纳入计划的农村社区全额提供基本设施工程费补助来减轻社区土地所有权人的费用负担，提高农村社区土地重划的支持率和参与度。

天狗农村社区被纳入了台湾农村社区土地重划四年示范计划的延续计划中，该社区土地重划的基本设施工程费、行政业务费、规划设计费均由政府全额承担，社区内土地所有权人的共同费用负担只包括社区土地重划所需公共设施用地、拆迁补偿费、重划贷款利息。

天狗农村社区土地重划费用负担是按照重划后土地所有权人可以分得的土地的收益(即土地增值)比例计算之后，分配给土地所有权人的，因此在分析天狗农村社区土地所有权人共同费用负担之前需对比社区重划前后的土地价格。值得指出的是，天狗农村社区土地重划用以抵充公共设施用地的包括建设用地和非建设用地，重划之后这些土地均为建设用地。

3.土地重划后的利益分配计算

台湾农村社区土地重划后的利益分配主体包括农村社区、社区土地所有权人、政府，利益分配客体包括社区土地、土地增值、农村社区土地重划效益。按照《农村社区土地重划条例》及其施行细则规定，天狗农村社区土地重划采用农村社区土地重划委员会、农村社区更新协进会的分层管理模式，前者作为直辖市、县(市)政府办理农村社区土地重划的代表，后者作为农村社区协助农村社区土地重划委员会实施具体重划工作的代表，两者相互配合、各司其职，共同推动农村社区土地重划，共享农村社区土地重划效益。因此，天狗农村社区进行土地重划后的利益分配主要在社区土地所有权人及其组织——农村社区更新协进会和地方政府之间进行，利益分配客体为重划区土地、土地增值、农村社区土地重划效益，总的分配原则是“涨价归公”，农村社区土地重划效益由利益分配主体共享。

(1)土地重划后的土地分配

天狗农村社区土地重划后进行土地分配的依据是：重划后土地所有权人领回的土地价值不得低于重划前土地所有权人拥有的土地价值，即重划前土地单价×土地所有权人拥有的土地面积≤重划后土地单价×土地所有权人领回的土地面积。天狗社区土地所有权人可以领回的面积用应分配土地比例表示，根据公式“应分配土地比例=(1-地价上涨率×公共设施用地负担系数)×(1-重划费用负担系数)应分配土地面积=应分配土地比例×重划前该类土地面积”计算后可得下表：

由表4可知重划前原建设用地土地所有权人可在重划后领回14553.24的建设用地，重划前原非建设用地土地所有权人可在重划后领回18305.27的建设用地，社区内其他土地则分别作为公共设施用地、抵费地。

(2)土地重划后的土地增值分配

台湾农村社区土地重划后的土地增值主要表现为土地价格上涨，非建设用地由于涉及用途转换，其地价上涨率普遍高于原建设用地重划后的地价上涨率。天狗农村社区土地重划后的大部分土地增值以“应领回的土地”的形式由土地所有权人领回，剩下的土地增值分配形式则为公共设施用地和抵费地，其中公共设施用地归政府所有，附着于公共设施用地的土地增值亦由政府所有，社区居民获得公共设施的使用权和抵费地出售后的价值，抵费地出售后的价值以重划费用和社区专项建设资金的形式归社区居民所有。

天狗农村社区预留的抵费地面积为4260.49，按重划后的土地价格计算可得抵费地的售价总额为4260490元，该土地增值中的3485385元用来负担重划费用，余款则作为农村社区土地重划成果的专项建设和维护资金归社区土地所有权人共有，由农村社区更新协进会负责管理。

天狗农村社区土地重划后政府分得的土地为17790，即政府在农村社区土地重划后获得的重划利益为17790公共设施用地的所有权及附着其上的土地增值。

4.土地重划经验总结

台湾天狗农村社区土地重划实践在台湾地区具有很强的代表性，其分层管理的模式，保证了各重划主体权责分明，实现了社区土地重划之政策初衷。政府部门在土地重划中作为指导者、审核者、协调者，而不是主导者。在重化过程中，账目明晰，让各利益主体明确重划行为需要其支付的成本和产生的效益，合理分配增值收益，全面调动各整理主体的积极性，尤其充分尊重当地农民意愿，根据“涨价归公”的原则，共享土地所有权、回馈当地农民，保障了重划工作的顺利开展。

三、台湾农村社区土地重划对大陆农村居民点整理的启示 

台湾农村社区土地重划与我国大陆地区农村居民点整理起步时间相差不到两年，但两者整治模式差别很大。从社会效益角度考量，台湾农村社区土地重划对大陆农村居民点整理具有较强的启示作用。

1.采用分层管理模式，保证农村社区土地重划实施效果

现阶段，大陆农村居民点整理多以政府主导型为主，整理主体单一，可借鉴台湾农村社区土地重划的分层管理模式。台湾农村社区土地重划实行“中央政府”、地方政府、社区组织三层次管理模式，“中央政府”提供政策指导和财政支持，地方政府提供技术指导和财政支持，社区组织(农村社区更新协进会)进行社区土地重划具体工作的落实，负有调查居民重划意愿、制定规划、协助拆迁补偿工作实施等责任。分层管理模式有利于权力下放，能够赋予社区组织自行组织重划工作实施的权力，有助于调动组织成员的积极性。大陆农村居民点整理可以效仿此管理模式，将农村集体经济组织、村民委员会、村民小组等村民自治团体纳入整理责任主体之中，因村民自治团体成员是由村民推选的人员，与村民的联系最为紧密，在农村居民点整理过程中能够切实将村民的利益摆在首位，从而使得村民自治团体做出的决定和开展的工作一般可以得到村民的支持和参与，进而维护村民的权益，其工作因此也最易得到社区居民的支持，能够帮助地方政府及时发现和解决整理中出现的问题，从而能够较好地保证农村居民点整理工作落到实处。

2.转变政府角色，充分发挥政府行为的正外部性

“中央政府”和地方各级政府在台湾农村社区土地重划中扮演的是指导者、审核者、协调者等辅助角色，政府鼓励农村社区自主办理农村社区土地重划，并运用外部性理论来指导政府行为，通过正外部性促进农村社区土地重划的顺利推行。在农村居民点整理实施过程中，政府可以通过制定和完善有关法律法规提供政策层面支持，通过技术指导和人员培训提供教育、技术层面的支持，通过提供整理资金并实行整理费用补偿等提供经济层面的支持，最终实现帮助农村加强生活、生产、生态环境改善，想方设法让农村加强内外联系以分享城市化效益的目的。大陆农村居民点整理中，政府扮演了发起者、策划者、主导者、审核者、裁定者等过多角色，一定程度上影响了整理行为的社会效益。适当放权，让更多社会主体参与到农村居民点整理之中，有利于顺利推进整理工作，在保障经济利益的同时，取得更大正面社会效益。

3.合理进行农村居民点整理负担分配，切实尊重农民意愿

大陆地区农村居民点整理实践中，有的地方存在账目不够明晰、各主体利益分配不公、强迫农民上楼等问题。按照农村居民点整理后的获益程度来计算利益相关者应承担的整理费用，是一种相对公平合理的整理负担分配方式。在这种整理负担分配方式下，中央政府、地方政府、农民，甚至其他社会团体或组织，均处于平等的地位，可以按照自己在农村居民点整理中的受益程度承担相应的费用。各利益相关者在自身利益的驱动下，将会积极参与到农村居民点整理之中，这无疑有利于提高公众的农村居民点整理参与意识，同时也能够有效减轻政府的资金负担，保证整理资金来源充足，并扩大农村居民点整理的影响力。

4.构建增值收益共享模式，保障原土地产权人为主要受益方

台湾农村社区土地重划始终遵循着“涨价归公”的利益分配原则：新建或改良后的公共设施由社区居民共同使用；价格上涨后的建设用地按各块土地的受益程度扣除需要共同负担的重划成本之后由社区居民重新拥有土地所有权；抵费地扣除土地重划拆迁补偿费后的余额由社区居民共享，专项用于农村社区的后续维护和建设工作，使社区发展有一定的长期资金保障；政府行为的正外部性由社区居民共享。大陆地区可以借鉴这种增值收益共享模式，通过拥有土地产权、后续维护专项经费、良好的居住条件和生态环境等形式，主要回馈给原土地所有者和土地使用者。这种以农村和农民为主要受益方的利益共享模式能够帮助农村奠定自主发展、持续发展的物质基础，帮助农村以农村居民点整理成果为基础获得进一步发展，逐步缩小城乡差距，有利于农村最终实现自主管理、自主建设、可持续发展的农村居民点整理目标。

来源：《理论研究》 发表时间：2015.2.28