如何解决我国水资源的新老浪费现象
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目前我国农业与工业用水浪费严重,生活用水浪费不可小觑,生态过度补水问题开始显现,水资源浪费新老问题交织。主要原因是“节水优先”认识尚不到位、立法和标准规范制约不足、节水设施和计量监控能力薄弱、监督管理支撑能力不足、市场机制尚未充分发挥作用、考核奖惩机制尚不健全。建议加强节水立法与体制的顶层设计,尽快出台《节约用水防止浪费条例》;从严制(修)订相关节水标准和定额,重点是要从严改进农业、工业领域节水标准以及国家和地方取用水定额体系;继续大力开展大中型灌区续建配套、高耗水工业行业节水改造以及城市供水管网改造,全面配备监测计量设施;健全农业和非生活用水价形成机制,加大补贴、税收优惠等激励力度;严格节水考核,建立健全水综合论证评价规范。

关键词:水资源 节水生态 短缺 浪费

近年来我国节水工作取得积极进展,但由于理念认识、体制机制、法律标准、基础设施等原因,不仅传统的工农业生产和生活用水浪费问题依然突出,生态用水等领域也出现水资源浪费苗头。为此,必须深入贯彻习近平总书记关于节水优先的指示精神,通过法制、标准、政策激励、评价考核、能力建设等措施,从根本上解决水资源浪费问题。

一、目前我国水资源浪费既有老问题,也有新苗头

为解决水资源短缺问题,我国持续推进节水工作,并取得显著成效。但与节水先进国家相比,用水效率仍有较大差距,水资源浪费问题在一些领域依然突出,在一些领域开始出现。

一是农业用水浪费严重。农业是我国第一大用水户,约占用水总量的60%。尽管近年来农业用水效率持续提升,但农田灌溉水有效利用系数仅0.565,离国际先进水平仍有较大差距(以色列高达0.87,澳大利亚和俄罗斯在0.8左右,美国、法国、西班牙、英国、阿尔及利亚等国家在0.6以上)。目前北京、上海和天津已达到发达国家灌溉水有效利用水平,说明我国灌溉节水完全可以赶上世界先进水平。

二是工业用水浪费依然突出。工业用水约占全国用水总量的20%,近年来呈稳中略降之势。1997―2020年23年间我国万元工业增加值用水量下降87%,但目前仍达32.9立方米,与工业节水先进国家相比仍有较大差距,是日本的2.8倍、新加坡的5.6倍、英国的10.3倍。当然,这与我国高耗水工业在产业结构中占比较大有一定关系。

三是生活用水浪费不可小觑。目前我国生活用水量约占全国用水总量的15%。近年来生活节水器具普及程度和人民群众节水意识都有了很大提升,生活用水浪费更多是“隐形浪费”。比如,2020年全国城市和县城公共供水管网漏损水量达到91.95亿立方米,综合漏损率为13.26%,而且这部分损耗是经调蓄、传输、处理各环节之后的优质水资源;另据推算,我国城市餐饮每年浪费食物总量约1800万吨,仅生产这些食物所需的灌溉用水就达32亿立方米;一些集中供水的北方缺水乡村因未收取水费和未安装节水器具造成的浪费也十分严重。在一些已经集中供水的农村集镇,自来水水质标准低,烧开后饮用口感差,一些村集体不得不应村民要求统一购置净水设施,对自来水做进一步净化处理,供村民饮用和做饭做菜,但水净化过程中,水资源浪费量很大。

四是生态过度补水问题已出现苗头。我国生态环境补水量约占用水总量的5%,总体呈快速增加态势。近年来,各地越来越重视生态环境补水,这是好现象。但根据中央生态环境保护督察组2021年的通报,有些严重缺水的北方城市近几年利用地下水或者黄河水,建设人工湖泊、人工湿地、人工绿洲造景,当作“生态政绩”,这种违背自然规律的过度生态环境补水用水,是对水资源的浪费。

二、我国水资源浪费问题有其深层次原因

一是“节水优先”认识尚不到位。“节水优先”在经济社会发展中的地位与作用仍未充分凸显,仍固守以需定供的传统思路,没有真正把“以水四定”(以水定城、以水定地、以水定人、以水定产)落到实处。部分地方尤其是南方一些丰水区,抓节水缺乏主动,主要依赖最严格水资源管理制度、节能减排等有关考核倒逼;还有些地方尤其是北方缺水地区没有认识到节水的根本目的在于缓解水资源压力,而是又将节约下来的水用于扩大工农业生产,而扩大生产反过来又增加了水需求,不能实现“有多少汤泡多少馍”。

二是立法和标准规范制约不足。首先是立法缺失。国家层面尚未针对农业、工业、生态制定专门节水法律法规,仅有原建设部1988年颁布的《城市节约用水管理规定》,但其范围仅限于城市区域,且时间久远。地方层面虽有20多个省份出台了节约用水条例或管理办法,但存在制度不统一、内容不完整等问题,对水资源浪费的制约效果不太理想。其次是标准和规范体系尚不完善。尚无统一公认、科学合理的节水标准专业分类,且现行标准更新缓慢、先进性不足。针对缺水地区禁止与限制种植的农作物品种与区域,缺乏可操作的指南。再次是定额标准执行不严。现行“取水定额”多为推荐性标准,约束力不强,在取水许可和计划用水管理中运用不充分。

三是节水设施和计量监控能力薄弱。首先是节水基础设施和技术装备仍有提升空间。农业高效节水工程灌溉面积仅占有效灌溉面积的30.3%,一些灌区工程设施老化失修严重、“带病”运行。工业节水设备在精细化、成套化、自动化方面与国外存在较大差距。城镇供水管网在漏损控制技术体系、检漏设备有待系统提升。其次是计量监控能力偏低。全国计量水量仅占总用水量60%,农业用水计量明显不足,仍存在按耕地面积或抽水用电量收取水费的现象。一些集中供水的乡村仍未安装水表,水资源四处流淌的现象依然存在。

四是监督管理支撑能力不足。首先是监管手段匮乏。主要依靠水资源取水许可审批等实施节水监督管理,对用水定额、市场主体具体用水行为等,缺少有效管理手段,加之目前相关执法职能大多已调整至地方综合执法部门,一定程度削弱了对用水主体违纪违规行为的监管。其次是节水管理机构和队伍建设有待加强。各地节约用水办公室多是挂靠性质,层次较低、专门人员缺乏、跨部门协调能力不足。

五是市场机制尚未充分发挥作用。首先是价格杠杆作用尚未充分发挥。截至目前,全国农业水价平均每立方米不到1角钱,不足供水成本的40%,水费征收率不足80%。工业水价偏低,对企业节水推动力不足。其次是水权交易市场发育迟缓。全国特别是南方地区水权交易及其在水资源配置中的作用极其有限。

六是考核奖惩机制尚不健全。首先是水资源管理考核力度不足。用水总量控制指标过于宽松,近年全国用水总量基本稳定在6100亿立方米上下,与2020年6700亿立方米的全国用水总量红线指标有较大距离。同时,最严格水资源考核结果缺乏追责问责措施,与大气、水污染防治问责压力形成很大反差。其次是奖励激励政策机制不健全。各级政府大都未建立节水奖励性政策及具体实施细则,“节水型企业”等荣誉也大多不提供实质性奖励,节水器具财政补贴政策因缺乏中央财政资金支持难以在更大范围实施。

三、如何解决我国水资源的新老浪费现象

一是加强节约用水立法与监管体制的顶层设计。尽快出台《节约用水防止浪费条例》,或结合《水法》修订,细化农业、工业、生态、社会生活节水规则,明晰各涉水部门节水职责,做到分工明确、工作协同。进一步改革创新节水体制,适时拓展现有全国节约用水办公室在节水管理方面的部门统筹协调和考核职能,形成各部门和各地方节约用水的工作合力,努力消除粮食生产、能源保障、城市发展、工业增长与节约用水之间的潜在矛盾,协同做好发展总量的加法和用水总量的减法。

二是从严制(修)订相关节水标准和定额。制定“区域—行业—单元—产品”分级节水技术标准体系,逐步完善节水型行政区、行业、单元创建标准和节水型产品评价标准,尤其重点从严改进农业和工业领域节水标准。从严修订并加快完善国家和地方取用水定额体系,提高覆盖性和先进性,进一步强化定额在水资源论证、取水许可、节水评价等工作中应用。借鉴北京市房山区做法,逐步改造农村地区供水设施,提高自来水水质标准,淘汰村集体统一设置的净水设施,防止水净化过程中的水资源浪费;从严论证缺水地区生态景观取水,特别是从地下取水;在缺水地区,统一划定禁止与限制种植的农作物品种与区域,统一提出实施滴灌等节水措施的农业品种和种植区域,做到生态和农业节水。建立节水标准和定额的动态调整机制。

三是加强节水设施和用水计量能力建设。继续开展大中型灌区续建配套节水改造与现代化建设,规模化发展农业高效节水灌溉。大力推进高耗水工业行业节水改造,加快推广先进适用并淘汰落后的用水工艺、技术和装备。加强城市雨水集蓄利用、污水再生利用设施建设,加快实施城市供水管网改造,推进城镇供水管网分区计量管理,建立精细化管理平台和漏损管控体系,协同推进二次供水设施改造和专业化管理。提升监测计量能力,城市和农村工业、生活、服务业等取水全面配备计量设施;对于规模化农业取水,要推进监测计量设施建设;对于非规模化农业取水,要实施用电折算水量或者按照田亩数量和种植品种折算水资源费的机制。在缺水地区农村集中供水的,居户要全面安装水表,加快节水器具的补贴安装;有条件的,统一建设下水管道,开展污水处理后的资源化利用。

四是健全水价形成机制和节水激励政策。加快推进农业水价综合改革,将农业水价一步或分步提高到运行维护成本甚至完全成本水平,并同步建立精准补贴和节水奖励机制。在集中供水的农村地区,全面推行生活用水收费制度;在集中供水的城镇和农村,全面推行生活用水阶梯水价和非生活用水超定额超计划累进加价制度。建立水源差异化的供水价格体系,鼓励和支持利用再生水。设立中央财政节水技术改造奖励资金,建立生活节水器具购置财政补贴机制。推动节水产品和设备与节能环保享受同等税收优惠,支持节水服务企业比照节能服务公司,享受企业所得税“三免三减半”等税收优惠政策。

五是建立健全节水考核和评价制度。完善用水总量控制指标,以防止和消除超载为目标,明显过大的,要进行调整。参照节能减排考核做法,出台在严重缺水地区将节水考核纳入地方政府政绩考核试点的实施方案,将节约用水指标完成情况作为政府领导干部综合考核评价的重要内容,建立节水不力责任追究制度,先行先试后推广至全国。全面开展节水评价工作,建立健全项目、规划层面的水综合论证评价规范。

资源与环境政策研究所 李维明 常纪文 谷树忠 杨 艳
何 凡(中国水利水电科学研究院)
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