研究城市群与经济区的关系，对于优化我国城市群内部空间结构、提升城市群整体功能、促进区域协调发展具有重要的意义。从现实来看，目前我国大多数城市群空间结构都处于单核心集聚的阶段，城市群一体化程度较低，城市群内部仍没有形成合理的功能分工格局，难以成为支撑经济区发展的辐射源，原因主要有4点:一是我国城市群内大部分城市规模较小，城市间经济联系松散，导致一体化水平和整体功能提升受限；二是区域空间结构不合理，特别是城市等级体系不健全，大都市过大，小城市过小，缺少能够承上启下的大中城市；三是地方政府过多参与经济活动，造成地区市场分割、行政壁垒、地方保护主义等，阻碍了区域一体化进程；四是我国的户籍制度阻碍了人口和生产要素在区域间的自由流动与重新配置，对城市人口的不合理控制导致空间布局的畸形演化。为此，提出如下建议。
一、促进要素自由流动，推动经济区一体化发展
要素的自由流动是发挥集聚效应和保证经济健康发展的重要基础。经济区是跨省区、跨地市的区域形态，涉及不同行政级别的城市，各市政府固有的地方保护主义使得要素的自由流动面临诸多人为障碍，影响了区域空间结构的自然演化。
必须积极稳妥地推进市场化改革，消除市场分割，依据市场规则、市场价格、市场竞争实现资源的高效配置，推动城市群一体化发展。首先，充分发挥市场的决定性作用，打破行政区划的局限，构建统一的区域市场，打破区域间社会保障体系不对接引起的人口流动障碍，降低非市场因素造成的效率损失，加快市场一体化进程；其次，推动跨省区的区域合作，强化经济发达地区和欠发达地区的联系，引导核心城市不具优势的产业向外围地区和非城市群地区转移，同时也要促进高技术产业链向中小城市延伸，提高中小城市的产业承接能力，遵循产业结构与空间结构互动转换的经济规律，使核心城市充分发挥经济中心的功能，使中小城市作为经济网络节点密切联系核心城市与广大腹地，推动大、中、小城市与小城镇形成分工合作和功能互补的有机整体。
二、制订科学的区域规划，指导经济区发展
区域发展离不开科学、合理的规划和管理。当前，我国诸多规划都缺乏约束力，一是规划缺乏科学性和前瞻性，规划往往落后于现实发展，比如，某一城市的规划刚被批准，其实际人口规模便已超过规划期末的人口目标；二是领导者执行规划的意识不强，个人意志高于规划约束；三是制定规划时缺乏相互协调，规划与规划之间存在诸多矛盾之处。应根据各地区的资源禀赋、地理区位、交通状况、经济条件因地制宜地编制规划，指导地方发展。规划要有科学性。首先，将经济区作为规划单元，以城市群为核心，涵盖周边若干省份；其次，由中央部委如国家发改委组织一家规划机构负责规划编制，对经济区进行深入考察研究；再次，起草规划文本后征求有关省市、有关部门、社会各界的意见并进行反复论证；最后，报国务院审查批准。值得重视的是，编制规划不能操之过急，因为是跨省区大尺度的规划，绝不是半年一年可以完成，应打持久战，少则3年，多则5年。规划要有约束力。规划一经批准，便具有法律效力。涉及的各省、各市、各县甚至各乡镇政府应遵照执行。
三、完善交通基础设施，构建网络化交通运输体系
交通基础设施是支撑要素和人口跨地区流动、加强区域经济联系的主要载体。交通运输条件的改善可以有效降低运输成本，加强地区之间的交往与协作，促进沿线枢纽城市的经济增长，并通过空间溢出效应辐射带动周边区域的经济发展。未来应加强综合交通运输体系建设，打通经济区内各市间的“断头路”，加快推进公路、铁路、航空和水运建设，构建多种交通方式相互衔接、相互协调的综合运输网络。政府部门要充分考虑交通布局与空间结构的联系，合理安排各项公共支出的总量和结构，特别是跨地区的交通基础设施建设，应明确各政府间的支出责任，在提升地区间关联程度的同时避免重复建设和过度投资而造成的效率损失。
四、支持区域中心城市的发展，培育经济区内生动力
经济区内不仅包含经济发展水平较高的城市群地区，也包含大范围的经济欠发达地区。这些地区的交通基础设施往往不够完善，与城市群的经济发展水平落差较大，难以形成合理的产业对接，使城市群的经济势能无法有效扩散。所以，经济区的协调发展仅靠城市群的辐射带动作用是远远不够的，还需要提高区域性中心城市的发展水平，形成经济区自我发展的内生动力。大多数地级市的中心城区的区位条件比较好，绝大多数拥有铁路和高速公路，有些建了机场、通了高铁，已发展成为区域性经济中心城市，但这些城市仍然规模小、实力弱，与城市群内的核心城市落差较大，辐射带动能力还不强，正所谓“小马拉大车”，即城市这批小马，拉不动区域这架大车。今后应把完善区域性中心城市的功能作为主要任务，优化区域性中心城市的产业结构，促进区域合作，充分发挥这些城市承上启下的作用，促进小城镇发展为小城市，小城市发展为中等城市，中等城市向大城市发展，形成空间布局合理、可持续发展、具有内生动力的经济区。
五、转变政府职能，加强区域管理
政府的政策倾斜、区域规划、投资建设以及协调组织工作对区域发展和空间格局的形成演化具有重要影响。首先，政府职能应从微观干预向公共管理转变。我国建立市场经济体制之后，政府的职能应当是为市场经济建立规则而不是直接改变或影响市场的选择结果，应减少政府对经济活动的直接干预，强化政府在政策引导、规划指导、依法监管和公共服务等方面的职能；其次，构建经济区一体化社会保障体系。积极推动户籍制度、就业制度、教育制度、医疗制度等方面的改革，降低人口流动的制度成本，特别是要放宽对劳动力流动的限制，使不同城市在社会保障和公共服务上相互衔接；最后，设置专门的、较高级别的城市群治理部门。从区域发展的整体利益出发统一管理经济区内部的分工与合作，约束区域资源的过度开发，针对区域合作和治理出台指导原则和实施办法，使各地区充分享受到区域整体发展的好处。明确各级政府在促进区域合作中的功能和作用，发挥中央政府推动经济区合作的促进和引领作用，完善城市间合作的评价、监督、协调等机制，提高区域一体化水平。
建立区域协调管理机制和利益协调机制，促进形成竞合有序、一体化水平稳步提升的发展格局。进一步促进政府与企业、社会组织的广泛合作，发挥多元主体参与经济区建设的积极性，在政府与企业、社会组织之间构建协调机制，共同参与区域性公共产品生产和服务供给。
来源：微信号“宏观经济智库”，https://mp.weixin.qq.com/s/bDBILz9b2JdoUPafyYZmrA 发表时间：2020年7月3日
