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孙吉胜:理论、机制、能力:加强中国外交研究的思考

作者: 孙吉胜,外交学院副院长 发布日期:2020-07-01
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随着中国国力的提升和世界影响力的增强,中国的世界角色也在发生变化,不仅成为影响世界的重要变量,也成为影响世界的稳定力量和塑造者。这些变化也使中国外交面临转型。中国外交在百年未有之大变局中转变为大国外交,外交内涵进一步明确,外延扩大,参与和引领全球治理的任务变得艰巨,海外利益保护任务日益多元。中国外交的工作量与日俱增,工作性质日益复杂。面对这些变化,学界需要加强针对性研究,如世界秩序与格局演变、外交理论凝练与创新、外交机制调整、外交能力提升、外交新领域拓展等,同时也需要研究其他国家,尤其是大国的成功经验与失败教训,以更好地为中国特色大国外交提供智力支撑,助力中国外交顺利转型为大国外交和强国外交。

当前世界正面临百年未有之大变局,世界秩序和国际格局都在经历深刻复杂变化。党的十八大以来,中国与世界关系发生了巨大变化,也带来了中国世界角色的变化。中国成为世界大国,与世界的互动日益紧密,对世界的影响广度和深度增强。中国外交转变为大国外交,需要转变战略思维,需要调整战略格局,需要应对的领域增多和议题增多,海外利益保护任务剧增。同时,中国需要介入世界难点和热点问题的解决,需要参与和引领全球治理。作为世界第二大经济体,在世界不确定性和不稳定性不断增多的情况下,中国需要为世界增强稳定性和确定性。近年来,中国外交积极进取,不断创新,提出了很多新理念、新主张和新政策,体现了大国意识和大国担当,逐渐转为大国外交。中国提出构建“人类命运共同体”和新型国际关系,提出“一带一路”倡议,提出并坚持自己的义利观、治理观、安全观、文明观、生态观,为世界增加确定性和正能量。与此同时,中国外交也需要不时应对新问题和新挑战,如中美关系发展的变化、全球治理新问题、推动世界秩序变革、外交机制调整、外交能力提升等。这些变化需要中国外交进行适应和调整,不仅涉及理念层面,也涉及具体的实践和操作层面。学界各研究机构和智库以及学者需要调整对各大国以及中国外交的研究,加强针对性,以更好地为中国外交提供智力支持。

一、变化中的中国世界角色

回顾新中国成立以来的中国外交实践可以看出,影响中国外交实践的一个重要方面是中国与世界的关系,即中国在世界中的角色。近年来,中国与世界的关系发生了巨大变化,不仅是影响世界的重要变量和稳定力量,更是影响当今世界走向的重要塑造者。

首先,中国成为影响世界的重要变量。当前的国际体系形成于二战后,主要是由美西方大国所主导。新中国成立以后,尽管中国在政治和意识形态方面是世界的一支重要力量,但整体而言,改革开放前,中国长期被迫游离于世界体系之外。1971年中国恢复在联合国的合法席位后,中国与世界的互动开始增多,但是中国对世界秩序的影响和对世界体系的参与无论是量上还是质上都非常有限。尽管中国加入了一些国际组织和国际机构,但很多是象征性的。经济方面,1971年中国的国内生产总值(GDP)仅为998亿美元,占世界总量的3.04%,而美国当时的国内生产总值已达1.16万亿美元,占世界总量的35.5%。1978年,中国经济总量只占全球的1.8%。直到1980年世界银行才恢复中国的合法席位,国际货币基金组织恢复中国的代表权。改革开放后,尽管中国努力融入国际社会,但是很长一段时间中国都是处于一个努力学习和融入的过程之中,中国加入世界贸易组织就用了15年时间。中国对世界的影响也是微乎其微,很大程度上中国在国际体系中是一个因变量,一个学习者和跟进者。但是,2008年后中国与世界的关系开始发生大的变化。2008年中国已成为世界第三大经济体,2010年超过日本成为世界第二大经济体。中国经济在世界经济中的影响力快速提升。世界金融危机爆发后,中国经济对世界经济的影响更加凸显,中国的4万亿元经济刺激计划对于稳定世界经济和各国信心发挥了重要作用。时至今日,中国对世界经济增长的贡献率约为30%,成为130多个国家的最大贸易伙伴,为世界经济增长的引擎。不仅仅在经济领域,在政治、社会、文化等各个领域,中国都成为影响世界的重要变量。格雷厄姆·艾利森(Graham Allison)在其著作《注定一战:中美能避免修昔底德陷阱吗?》的第一章,就以“世界历史的最大参与者”为篇名列举了中国近年来的诸多变化和对世界的潜在影响,如中国经济每7年翻一番,中国已成为世界制造业强国,是世界上大多数产品的最大消费国,是最大的汽车制造商和最大的汽车市场,中国在教育、科学、技术和创新方面已经成为全球性竞争者,30年来中国的军事能力扩大了8倍等。中国是美国、英国、加拿大、澳大利亚和新西兰等国留学生的主要生源国,每年为这5个国家贡献数百亿美元。实际上,由于中国的体量,无论是积极的还是消极的,中国的变化都会对世界产生影响。2020年新冠肺炎疫情的爆发也清晰地显示出这种态势。作为世界第二大消费市场,中国疫情暴发后对世界的影响很快显现,世界各地旅游业受挫,全球产业链多处断裂,多国海产品、农产品出口骤减。无论主观意愿如何,中国的诸多世界第一、第二以及在各个领域的存在使中国成为当今世界的一个重要变量,与过去相比这本身就是当前世界秩序和国际格局的一个重大变化。

其次,中国成为影响世界的稳定力量。中国自改革开放以来坚持走中国特色社会主义道路,坚持稳定压倒一切,发展是第一要务,取得了社会长期稳定和经济快速发展这两大成就。这两个成就无论是对中国还是对世界都意义重大。国内层面,中国的稳定和经济增长使中国人民的生活水平大幅提高,也带来了方方面面的社会进步,无论是物质层面还是精神层面。中国多次被评为世界上最安全的国家之一。国际层面,中国成功使8亿人脱贫,3.3亿家庭步入中产阶级,这些为世界的减贫事业和人类进步做出了巨大贡献。贫困是很多社会和全球问题的根源,从这个角度看,中国稳定也为世界带来了稳定,中国的发展成就本身也是世界发展模式和发展路径多样性的一个成功例证。此外,中国无论是在内政还是外交方面一直保持目标和政策的连续性,与一些政权、政府频繁更迭、政策经常大变的国家相比本身就是一种稳定和确定力量。中国多年来一直走和平发展道路,一直坚持独立自主的和平外交政策,在与世界的互动过程中,坚持和平、合作、公平正义、互利共赢。中国坚持睦邻友好政策,以亲诚惠容理念发展同周边国家的关系,对周边和平稳定发挥了重要作用,亚洲同非洲、中东、拉美等地区相比应该说是这些年世界上最稳定的地区,实际上,亚洲近年来快速发展的重要条件之一就是亚洲保持了有利于发展的和平环境。中国积极倡导共同、综合、合作、可持续的亚洲安全观,努力构建亚洲命运共同体,对亚洲地区经济增长发挥了重要的拉动作用。亚洲经济已占世界经济总量的1/3,亚洲正逐渐成为世界中心,21世纪被称为亚洲世纪。根据日本经济研究中心的研究,2030年中国对东南亚和日本的经济拉动效果将比美国多出40%。到2030年,中国每增加1%的需求,可拉动东盟五国经济规模增长33亿美元,中国1%的需求对日本的经济拉动效果是46亿美元。亚洲的经济融合不断推进,中国—东盟自贸区2010年正式建立,中日韩自贸区在推进之中,同时中国积极推动区域全面经济伙伴关系(RCEP)谈判。除了中国周边外,中国在世界范围内努力承担大国责任,为世界的稳定贡献力量。中国积极倡导和平理念,积极参与世界维和行动。2019年,中国分摊的联合国会费比例从原来的7.92%涨到12.01%,超过日本,仅次于美国,在维和方面,中国所缴纳的维和预算经费也从10.24%升至15.22%。中国是联合国安理会常任理事国中派出维和人员最多的国家。中国签署或加入了《不扩散核武器条约》等20多个多边军控、裁军和防扩散条约。中国在领土争端方面保持最大限度克制,已经与12个邻国签订了边界条约和协定,解决了历史遗留的边界问题。中国真诚保持和改善与菲律宾、越南和印度的关系。中国也积极参与国际热点问题和难点问题的解决,努力为朝鲜半岛问题、伊朗核问题、巴勒斯坦、叙利亚、中东安全、阿富汗问题、印巴问题等问题贡献中国思路。在全球治理领域,随着全球性问题的增多,全球治理任务艰巨,当前的全球治理体系不时陷入治理困境,治理失灵和治理失败不时出现,金融、气候变化、难民、公共卫生、恐怖主义、环境等领域问题频发。自党的十八大以来,中国对全球治理高度重视,积极参与和引领全球治理,明确提出共商共建共享的全球治理观,努力推动全球治理体系向更加公正合理的方向发展。面对多边主义受挫,单边主义、保护主义持续蔓延,反全球化、民粹主义等思潮兴起导致的不确定性和不稳定性,中国多次强调支持开放的世界经济和以世界贸易组织为基石的多边贸易体制,坚定维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序,坚定维护国际公平正义和发展中国家共同利益。

第三,中国成为影响世界的塑造者。自党的十八大以来,中国明确提出要践行中国特色大国外交,在外交理论与实践方面不断创新,主动性和创造性增强。面对百年未有之大变局,中国以实际行动成为当今世界秩序和国际体系的一个重要塑造力量。一是中国明确提出了构建人类命运共同体的目标。人类命运共同体是中国基于当今世界形势和变化,基于中国文化理念和中国外交实践而提出的目标,不仅体现了中国的世界观和大国责任,也体现了中国解决世界问题的具体思路。2017年在地区冲突频繁发生,恐怖主义、难民潮等全球性挑战此起彼伏,贫困、失业、收入差距拉大,世界面临的不确定性和不稳定性上升的情况下,习近平主席在2017年世界经济论坛年会上提出了“世界怎么了?”的世界之问,明确了构建人类命运共同体的中国方案。该理念被写入中国共产党党章和中国宪法。中国在世界多个场合强调人类命运共同体的内涵和目标,强调世界是你中有我、我中有你,各国是相互依存的共同体,各国都需要为建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界而共同努力。人类命运共同体理念也被多次写入联合国的相关文件,如“非洲发展新伙伴关系的社会层面”决议、《促进和保护人权,共建人类命运共同体》联合声明、关于阿富汗问题的第2344号决议、“防止外空军备竞赛进一步切实措施”和“不首先在外空放置武器”决议等,正逐渐由中国话语转为世界话语。该理念不仅指明了未来世界的发展方向,也体现了中国的秩序观和天下观,彰显了中国思维和中国理念。而2020年新冠肺炎疫情在全球的蔓延更加凸显了“人类命运共同体”理念的重要性和时代意义。二是中国提出“一带一路”倡议,打造新的全球合作网络,促进各国共同发展。近年来,反全球化、逆全球化、保护主义等思潮涌动,全球自由贸易体系受到冲击,贸易保护主义抬头,经合组织首席经济学家劳伦斯·布恩(Laurence Boone)2019年警告称,贸易政策和地缘政治方面的高度不确定性,已导致全球贸易停滞不前,影响了各主要经济体的经济活动。世界贸易组织近年来改革步履艰难,2019年12月其上诉机构停摆,全球贸易摩擦不断升级,全球多边贸易体系受到严重打击,多边贸易体制遭遇边缘化危机。尽管如此,中国以实际行动支持全球贸易体系和开放的世界经济。2013年中国提出“一带一路”倡议,以中国方式打造新的国际合作网络,聚焦政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通,坚持相互尊重、平等协商、开放包容、互利共赢,与各国共商共建共享。中国与参与国一起努力进行战略对接,挖掘合作潜力,共享发展机遇。“一带一路”是解决全球经济失衡、贫富差距和发展鸿沟加大等问题的有效举措。实际上,这也是中国以自己的发展经验和治理理念在推动全球合作和新一轮全球化,对当前国际秩序的调整和塑造发挥了重要作用。据世界银行2019年6月发布的研究报告显示,“一带一路”倡议全面实施可使3200万人摆脱中度贫困,使全球贸易增加6.2%,使沿线经济体贸易增加9.7%,全球收入增加2.9%。中国从2018年起连续两年举办中国国际进口博览会,与更多国家分享中国发展机遇。三是中国提出的很多新理念、新主张和新政策是对很多西方理念和西方实践的超越和补充,也为当今世界多提供了一种选择。例如,中国提出践行共同、综合、合作、可持续的安全观,创新、协调、绿色、开放、共享的发展观,平等、互鉴、对话、包容的文明观,开放、融通、互利、共赢的合作观。这些实际都从多个不同角度来促进相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系,与传统的西方国际关系理念存在很大差异。四是中国对世界思想、理念和知识的塑造产生影响。长期以来,西方中心主义在世界盛行,垄断了对国际事务的话语权,自由主义经常被普世化。但是,从中国的国内发展经验以及中国的对外交往看,西方理念、西方思想、西方路径显然不是唯一。中国的发展道路、发展模式和对外交往理念也显示了中国在思想领域的世界作用。在当前西方面临诸多治理困境、制度危机、各种思潮迭起的情况下,更需要进行深层次的反思。正如党的十九大报告所指出的,中国特色社会主义道路、理论、制度、文化不断发展,拓展了发展中国家走向现代化的途径,给世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择,为解决人类问题贡献了中国智慧和中国方案。

二、中国外交面临的新变化

随着中国自身、中国的世界角色以及世界秩序和国际体系格局的变化,中国外交的任务也和以往不同,需要面临诸多新问题和新变化,不仅体现在量上,也体现在质上,既有国内层面,也有国际层面。这些变化需要中国外交加强战略运筹,调整外交机制,提升外交能力,加大理论与实践创新。

首先,中国外交应对的是百年未有之大变局,外交运行环境日益复杂。当今世界正处于复杂深刻的变化之中,世界秩序不断演变,国际格局不断调整,世界面临诸多新问题和新难题,不确定性和不稳定性与日俱增。尽管发展中国家群体崛起,经济整体影响力增加,世界力量对比发生显著变化,但世界秩序的更新并没有与时俱进。特朗普担任美国总统后,坚持“美国优先”,退出多个国际组织、公约和条约,向世界提供国际公共产品的能力和意愿下降,国际合作意愿也在发生变化,更多转向保护主义、孤立主义、修正主义和单边主义,使二战后形成的世界秩序和全球治理体系受到不小的冲击和破坏,成为当今世界的一个重要变量和根源,这也使当前的全球治理体系未能及时有效地应对此次新冠肺炎疫情。面对这些变化,世界各国担心如果新兴大国不能承担领导责任,世界会面临国际公共产品短缺,导致全球经济混乱和安全失序,陷入“金德尔伯格陷阱”,希望中国这样的崛起大国发挥更大作用。欧洲多国面临国内危机,多国经济增长乏力,不少国家还未走出金融危机的阴影,反全球化、逆全球化、民粹主义、保护主义等思潮兴起,法国、意大利等多国出现不同程度问题,暴露出国内治理困境。英国脱欧、德国与其他国家的权力关系以及欧洲多国的民粹主义使欧洲一体化进程受挫。与此同时,全球性问题不断增多,全球治理体系时常失灵。气候变化成为影响人类未来生存环境的一大未知因素。有证据表明,地球生态系统和地球气候系统可能已经达到甚至突破了重要的临界点,可能导致不可逆转的变化。2015年,比尔·盖茨在埃博拉爆发之后的演讲中就强调,在未来几十年里,如果有什么东西可以杀掉上千万人,那更可能是个有高度传染性的病毒,而不是战争;不是导弹,而是微生物。新冠肺炎疫情的暴发不仅再次敲响了全球公共卫生安全的警钟,其对经济、政治、社会、文化等领域的外溢影响更加凸显了全球合作应对危机的重要性和紧迫性。以智能化引领的科技革命,也是人们所称的第四次工业革命,正在改变多个领域,物联网、云计算、大数据、人工智能、数字经济等具体竞争领域也在改变各大国的竞争模式和竞争格局,美国在全球争取和构建反华为联盟就是典型案例。社交媒体和社交平台的广泛运用极大改变了信息传播的速度和广度,改变了民意动员和社会运动方式,外交变得更加公开透明,高度暴露在公众面前。也有学者提出网络使外交成为裸露外交(naked diplomacy),影响外交实践。同时,社交平台的广泛使用使个人的赋权加大,外交的独立运行空间缩小,很多时候转变为即时外交(real-time diplomacy),使外交官们没有更多时间和空间去运筹。以上这些变化改变了各国外交的运行环境,各国外交,尤其是世界大国的外交,不得不进行重新适应和调整。

其次,中国外交转型为世界大国外交,向强国外交迈进。一个国家在世界上的身份定位会直接影响其对外政策的目标、理念、政策和具体的外交实践。从世界主要大国崛起进程看,国家实力的增强与对外政策的变革相互影响。大国外交的决策和实践效果取决于实力、意愿和行动能力,更多体现运筹能力、塑造能力和掌控能力。大国外交同样需要大国自信和大国自觉。过去中国强调最多的是中国是世界上最大的发展中国家。党的十八大以来,随着中国国力的增强和国际影响力的提升,中国日益接近世界舞台的中央,在2014年的中央外事工作会议上中国明确提出要践行中国特色大国外交,体现中国特色、中国气派和中国风格,要坚持合作共赢,推动建立以合作共赢为核心的新型国际关系。中国对本身的定位不再仅仅局限于世界最大的发展中国家和地区大国,大国外交在立足自身的同时,需要更多大国意识、责任意识、担当意识和引领意识。大国需要向世界贡献理念,提供公共产品,需要为全球性问题提供解决方案。在当前世界秩序和国际格局不断变化调整之时,大国需要对世界向何处去这样的问题提供有说服力、吸引力和感召力的答案和方向引领。

第三,中国外交的内涵进一步明确,外延进一步扩大。传统的外交主要指一个国家为了实现其对外政策,用谈判、通讯和缔结条约等方法处理其国际关系的活动,重点在对外。但是,外交实际和内政紧密相连。外部环境的变动经常会引发国家内部变革,而内部变革又经常影响外交的发展,内政与外交联动。党的十八大以来,中国外交的定位进一步明确,就是外交要为内政服务,外交要统筹国内和国际两个大局。2013年,中央政治局进行第三次集体学习时专门强调要统筹国内国际两个大局,坚持开放的发展、合作的发展、共赢的发展,夯实走和平发展道路的基础。2014年中央外事工作会议再次强调中国外交必须统筹国内国际两个大局,考虑和综合运用国际国内两个市场、国际国内两种资源、国际国内两类规则。2018年中央外事工作会议明确要求中国对外工作要努力开创中国特色大国外交新局面,为全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化强国创造有利条件、做出应有贡献。也就是说,外交不仅要进一步服务于中国的经济发展,为国内经济建设创造良好稳定的国际环境,还要紧紧围绕维持和服务国内稳定这个大局。从这一点看,外交是内政的延伸这一内涵更加突出。近年来的外交实践也充分体现出这一特征。2019年王毅国务委员在谈到2020年外交工作重点时所强调的第一点就是全力服务国内发展,即统筹国内国际两个大局,充分运用各种外交资源,服务国家重大发展战略,为如期实现全面小康营造良好的国际和地区环境,为顺利达成第一个百年奋斗目标争取更有利的外部条件。习近平总书记也明确要求必须统筹国内国际两个大局,国内大局就是“两个一百年”奋斗目标,实现中华民族伟大复兴的中国梦;国际大局就是为我国改革发展稳定争取良好外部条件,维护国家主权、安全、发展利益,维护世界和平稳定、促进共同发展。对外工作要牢牢把握服务民族复兴、促进人类进步这条主线,维护国家主权、安全、发展利益,为和平发展营造更加有利的国际环境,维护和延长我国发展的重要战略机遇期。由于中国与国际互动的日益紧密,内政和外交的联动在近年来的外交实践中也更加凸显。例如,香港修例风波本是中国的内政,但是风波出现后,外交领域的工作量俱增。这也表明中国作为大国本身的治理能力与外交是联动的。新冠肺炎疫情暴发后也带来了一系列外交领域的工作,催生疫情外交,如撤侨、公共外交、具体双边合作等。与此同时,中国外交的外延进一步扩大,需要面临更多低政治领域问题。例如,随着中国经济影响力的增强以及海外经济利益的扩展,经济外交的分量越来越重,具体涉及金融、贸易、知识产权、监管、风险防控等多个方面。随之而来的是在整体外交中面临的各类法律问题。例如,“一带一路”倡议的推进很多时候涉及参与国的国内法律法规,处理不当直接影响国家利益和国家形象。在涉及一些国际问题时,国际法的重要性也更加凸显。党的十八大以来,中国外交在关注内政的同时,更加强调国际责任、大国意识和大国担当,这也使中国外交的外延进一步扩大。所有这些外交议题的变化反过来又会对国内政治产生影响,国内更多相关部门不得不参与到外交进程中来,如发改委、商务部、生态环境部、科技部以及地方各级政府等,有很多时候还涉及民间团体,这些对外交机制的调整带来了新的挑战。

第四,中国外交面临的全球治理任务日益艰巨。20世纪90年代以来全球化的深入加大了人员、信息、商品等的全球流动,很多全球性问题也随之出现,如环境、气候变化、食品安全、公共卫生、跨国犯罪、移民难民、跨境河流水资源、生态等,很多问题成为非传统安全领域的典型问题。这些问题的治理无论是从治理主体看,还是从治理手段和影响面看都变得更加多元。例如,治理的主体不再仅仅局限于主权国家,还涉及国际组织和国际机构、非政府组织和社会力量,很多时候需要外交出面进行国际层面的协调与合作。外交从某种程度上讲是管理各种关系,这也使中国外交需要应对的关系日益增多,工作对象更加多元,需应对的领域日益拓宽。对这些问题处理不当不仅会影响国家整体利益,还会影响到每个民众。中国作为世界第一人口大国和世界第二大经济体,这方面的问题更加突出。尽管中国自改革开放以来逐步融入国际体系,加入众多的国际组织、国际公约和条约,如到1997年中国加入了52个国际组织,1163个非政府间国际组织,客观上中国也参与了很多全球治理的活动,但是2008年之前,中国在全球治理领域并不是一个积极参与者。2008年世界金融危机爆发后,以中国为代表的发展中国家的重要性才进一步凸显,才开始在全球治理体系中有了更多的话语权。当前,全球治理体系也在经历变革和调整,全球秩序之争很大程度上也是全球治理话语权之争。中国不仅需要参与日益增多的具体治理活动,还需要参与治理规则制定、治理议程设置、治理机构创设等,这些会直接影响未来的全球治理秩序和全球治理格局,也直接影响中国的国际地位。

第五,中国外交面临的海外利益保护任务与日俱增,复杂程度加大。近年来中国的海外存在无论是数量还是类别都日益增多,海外利益无论从广度还是深度方面都发生了巨大变化,成为整体国家利益的重要组成部分。具体而言,海外利益涉及重大投资、重大工程等的经济利益,中国公民在海外的人身、财产安全以及人格、尊严等基本权益,事关中国可持续发展的能源、资源的需求,中国对外贸易海运、陆运通道的安全,中国参与全球治理所创设的一系列“中国方案”的有效性以及中国的国家形象不受损害等。随着中国对外开放的深入以及“一带一路”建设的推进,中国外交面临的海外利益保护工作量增大,难度增加,复杂性增强。中国的海外经济利益已基本遍布全球。2017年底中国2.55万家境内投资者在境外共设立对外直接投资企业3.92万家,分布于全球189个国家和地区,境外企业资产总额达到了6万亿美元,对外直接投资存量达到1.8万亿美元。根据《2019年世界投资报告》,中国仅2019年的对外投资就达到1 300亿美元,位列世界第二,仅次于日本。中国公民出境人数日益增多。改革开放前,中国平均每年只有几千人次出国,2018年,中国公民出入境达到5.6亿人次。2016年至2018年,中国出境游人数分别为1.22亿、1.3亿、1.49亿,连年增多,成为全球最大的出境旅游客源国和旅游消费支出国。中国近年来的出国留学学生数量持续上涨,2016年为54.45万,2017年为60.84万,2018年达到66.21万。中国的海外劳务人员持续增加,2017年为97.9万人,2018年11月底达到101.1万人。2018年外交部和驻外使领馆会同各有关部门妥善处理领事保护和协助案件高达8万起。大到利比亚撤侨、避免中国海外投资风险,小到中国公民的个人安全,如绑架、袭击等,处理不当影响随时可能升级外溢。实际上,中国的海外利益保护已经与国家主权、安全、发展利益紧密联系在一起,这也是中国外交近年来一直强调“外交为民”宗旨,不断完善海外利益保护体系,切实保障中国公民和企业的海外合法权益的一个原因。

三、加强中国外交研究的思考

中国新的世界角色直接影响中国外交,中国外交与过去相比无论是在质上还是量上都发生很多变化。当前针对中国外交的研究也需要进行相应调整,以更好地为中国外交实践提供智力支撑。

第一,系统研究当今世界的变化趋势及影响,顺势而为。外交是一个国家在国际关系方面的活动,是以世界为大背景。国际大背景和大格局的变化对外交实践产生直接影响。习近平总书记在2018年中央外事工作会议强调,把握国际形势要树立正确的历史观、大局观、角色观。当前的百年未有之大变局涉及政治关系、经济关系、文化关系、社会关系乃至科学技术活动等多个方面,会体现在权力、制度、观念等多个领域。研究当今世界的变化趋势和影响要涵盖以上各方面,否则就会忽视一些重要变量,偏离真正的现实世界。例如,关于世界秩序和国际体系的演变,要重点研究其演变基础、演变态势以及影响演变的重要变量。这种研究要置于历史的长河之中,除了关注主要行为体的力量对比外,更要从历史维度观察整个世界大局,观察整个世界的权力之变、制度之变和价值之变。近年来,反全球化、逆全球化、民粹主义等思潮的上升实际体现了当今时代的很多价值困惑,需要深入研究。关于科学技术对当今世界的影响,要关注科学技术发展对整个国际关系的运行模式和未来趋势的影响。它首先会影响国家间竞争和互动方式。人工智能、大数据、网络的发展使世界的互动方式与以往大不相同,进而改变了社会运动的模式。比如,网络和太空成为一个主战场。2019年2月美国宣布正式组建太空军,9月宣布正式成立美国太空司令部。日本2018年就制定了2019年度以后的防卫大纲,提出要提高自卫队在太空、网络和电磁波等新领域的能力以及横跨多个领域的防卫能力。同时,技术革新令世界格局面临质变,各国努力争夺技术主导权。国家可能动用国家力量进行技术封锁、管制,甚至强制干预技术领域的发展与合作,美国在全球构建反华为联盟就是典型的例子。基辛格2019年在同习近平主席会谈时专门讨论了科学技术对未来发展的影响,呼吁中美加强在科技领域的合作。此外,外交的运作方式也在发生变化。典型的是以特朗普为代表的指尖外交,每天通过推特发布各类信息,影响民意,在虚实之间影响世界政治的走向。社交媒体的发展使信息传播方式和速度发生了巨变,影响了社会运动的模式,增加了政府进行有效应对的难度,这种无领袖运动对各国社会治理甚至全球治理都带来了新难题。2019年在智利、法国、意大利等国的无领袖运动和民粹主义兴起实际也都与社交媒体和网络的影响有关。中国外交也逐渐开始利用新媒体和一些社交平台发声,还有很多方面需要学习。由上可见,在世界不同领域发生的变化会对外交产生不同影响。现有的研究需要加深对整体态势和具体变化的研究以及这些变化与过去的世界有何不同,对各国外交产生怎样的影响以及中国外交应该如何在实践中加以应对和驾驭。

第二,加强对中国外交实践的理论凝练,提升理论话语权。中国外交自新中国成立以来具有自己鲜明的实践特色,坚持独立自主的和平外交政策,在实践中一直强调和平、合作、互利共赢、互不干涉等理念。但是,中国的外交理论研究和国际关系理论研究一直滞后于外交实践。中国外交实践一直是由西方的国际关系理论来解释,很多不但解释不了,还会产生很多误解和误读。从国际关系理论的整体发展演进可以看出,在全球层面国际关系理论发展一直存在核心与边缘之分,美欧一直处于理论知识生产的中心,而发展中国家一直处于边缘地带,很多源于西方理念和经验的理论被用来解释非西方实践。例如,很多学者用权力转移理论或是结构性冲突来预测中美关系。而实际上,作为崛起国的中国并没有修正当前的国际秩序,而是一直在努力成为国际秩序的维护者,坚持多边主义,维护自由贸易。作为霸权国的美国,尤其是特朗普政府却在不断“退群”,在修正现有的国际秩序甚至要另起炉灶。这种事实与西方理论所描述的恰恰相反。学界已有一些研究专门聚焦地方实践对理论创新的影响,也显示出现有主流理论的一些局限。党的十八大以来,中国外交的主动性日益增强,中国特色外交实践越来越突出,对世界的影响力和塑造力不断显现。因此,需要加大对中国外交实践的理论凝练和理论创新,为外交领域生成新的理论,生产新的知识,以提升中国外交的理论话语权,打破西方的理论霸权和话语霸权。例如,中国的全球治理实践与西方的治理实践有很大差异,更强调整体治理、综合治理、过程治理、发展治理,催生了很多新的治理规范。中国的“一带一路”合作实践也与传统的西方合作理论所描述的国际合作存在不少差异,强调渐进性合作、包容性合作和平等性合作,体现出国际合作中的新路径和新模式,也是对西方国际关系理论视域下的强制度合作、同质性合作的补充甚至超越。进行此类的理论凝练可以为世界外交理论贡献新元素和新内容。从理解层面对中国的外交实践进行凝练可以为未来中国外交实践提供更好的解释框架,也可以把中国实践提升到理论层面,进而转化为具有普遍意义的世界知识,进入世界知识话语体系。

第三,加强外交机制研究,更好地统筹外交资源。外交是典型的国际实践,各国有各自的传统和实践模式。随着国际环境的变化和中国外交的转型,中国外交在外交机制方面也面临不少挑战。就外交机制而言,随着中国外交转变为大国外交,中国所需要应对的工作高度、深度和广度都在发生变化。中国外交已经不仅仅局限于单一的政府外交模式,而是在向多元多维转变,政党外交、军事外交、经济外交、文化外交、安全外交、环境外交、海洋外交等都成为重要领域。例如,就海洋外交而言,海洋安全治理日益成为一个重要领域,涉及海洋交通运输、能源、渔业资源、海洋生态、海盗、海上恐怖主义袭击、海上救助、海上跨国犯罪等多个方面,很多具体的治理问题经常需要多个部门协同参与。随着外交议题的多样化和外交主体的多元化,中国外交在实践中涉及不同层级、不同部门,既涉及外交部以及其他中央部委,也涉及各级地方政府甚至非职业外交部门,它们所拥有的外交资源也各不相同,协调统筹不好会直接影响工作效率和工作效果,甚至会相互磕绊。在实践中外交机制调整和建设既涉及部门间协调、决策、原有制度改革和调整,也涉及制度谋划与创新等多个方面。

实际上,中国在这些方面已经进行了一些调整和改革,如在决策机制层面,强化了党中央的统一领导,成立中央外事工作委员会、国家安全委员会等,以加强顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。推进涉外体制机制建设还需要统筹协调党、人大、政府、政协、军队、地方、人民团体等的对外交往,既要能够总揽全局,又要能够协调各方对外工作的大协同格局,协调驻外机构各领域工作,以确保各方涉外工作形成中国外交合力。从微观层面看,外交部系统内部机制调整也需要研究。例如,当前外交工作任务日益复杂,具体工作量与日俱增,从工作层面针对不同性质的工作进行一些调整十分必要。驻外使领馆涉及外交部、教育部、商务部、国防部等多个部门,如何更好地统一领导,在工作层面更好地协调也值得探讨。此外,如何更好地利用驻外使领馆中的外籍雇员,减轻中国外交官的工作量,把最好的人力资源用在最关键的工作领域也需要进一步细化。

第四,加强外交能力研究,全面提升外交能力。外交能力是体现国家外交实力的一个重要方面。外交本身也是一种艺术。俄罗斯虽然在经济上并不算强国,但是在外交方面仍然很有影响力,这与其外交能力紧密联系。近年来俄罗斯在叙利亚取代美国,掌握了主导权,其系列行动使其成为影响中东局势的重要因素。戴维·米尔恩在其《塑造世界:美国外交的艺术与科学》中也专门强调外交实践的影响。一个大国需要高超的外交能力,在国际层面要能够做到理念引领、政策协同、团结合作、责任担当;在国家层面要不仅能够巧妙地进行外交布局,还需要能够灵活地进行战略运筹和战术运作,对世界秩序发挥塑造力和影响力,如设计和提供公共产品、参与和引领全球治理、解决世界问题等。也有学者认为外交能力也包含在对外行动中所有可以使用资源的多少和强弱,更接近于国家实力中可用于对外行动的部分。同时,外交能力也体现在具体外交队伍上,既体现在量上,也体现在质上。从量上来说,近年来中国外交队伍的人数已经不能满足外交工作量快速增加、工作日益复杂的需求。从质上来说,外交人员所需具备的能力和素质以及如何培养也值得探讨,如国际交往能力、平衡协调能力、调研能力、危机处理能力、应变能力、斗争能力等,这些能力的强弱会直接影响国家外交政策的执行力。如以全球治理为例,它经常涉及政府、政府间组织、非政府组织、公司、个人等多种行为体,实际上已经是一种大外交(megadiplomacy),要能够把所有这些行为体有效地联系统筹在一起来解决问题,平衡协调能力和运筹能力就至关重要。当前,随着全球性问题和世界议题的日益增多和日趋复杂,各国外交人员所面对的任务和日常工作也在不断变化,对于处于转型中的中国外交更是如此。过去国际金融在外交领域并不重要,但是世界金融危机爆发后,金融成为一个极其关键的领域,相关外交人员就需要具备专业素养。与此类似,无论是气候变化、网络安全、海洋治理,还是人工智能都需要深厚的专业知识功底。随着社交平台的广泛应用,如何应对新媒体等公共外交能力也成为外交人员需要具备的一种新能力。

也正因如此,各国实际都特别重视外交官和外交能力的培养。中国需要研究和借鉴其他国家外交人才培养模式,全面提升外交能力。例如,早在20世纪50年代,美国就鼓励外交官的专业化,在外交工作中利用专家的智慧,同时努力在通才和专才之间寻求平衡,既鼓励外交官的专业化,又防止过分专业化,以便为将来担任高级行政职务做准备。维也纳外交学院在培养外交人才时特别重视专业化,认为一个外交人员不能仅仅懂国际关系和外交,更需要经济、环境等领域的专业知识,因此鼓励学生广泛学习经济、化学等领域的知识。巴西外交官的选拔和培养也十分严格,每人至少掌握三门外语,通晓政治、经济、法律、历史、地理等多学科知识,能承担政治、经济、贸易、文化、教育、科技、法律等多个领域的工作,就如巴西前总统迪尔玛·罗塞夫所强调的,巴西外交官需要具备两个素质,既是通才,也是专家,外交部必须有工程师、物理学家、数学家等等,因为需要去讨论科学、技术与创新等。巴西外交官在一些重要级别的提升之前也需要经过系统强化培训,还需经过论文写作、答辩等考核步骤。

第五,加强对中国外交面临的新领域研究,参与和引领全球治理。当前的外交内涵和外延与过去相比已经发生了巨大变化,很多时候从高政治向低政治扩展,不再仅仅局限于政治、军事等,领域越来越具体化、专业化、细致化,如经济、金融、贸易、法律、卫生等。同时,国内政治与外交联动更加紧密,相互缠绕。例如,欧洲民粹思潮崛起对其国内政治产生了很大影响,尤其是反欧盟、反全球化、国内优先等主张,这些国内变化又直接影响到外交政策。中国外交也同样面临很多新领域。例如,中国在国际法领域核心人才短缺,迫切需要加强国际法研究与运用,加强理论创新。十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义、推进国际治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》专门强调要加强涉外法治工作,建立涉外工作法务制度,加强国际法研究和运用,提高涉外工作法治化水平,外交部也多次强调要加强法治建设。同时,中国需要积极参与一些新兴治理领域的治理,如海洋、极地、网络、外空、核安全、反腐败、气候变化等,需要参与规则制定、议程设置,甚至是机制创设,在某些领域发挥引领作用,如气候变化、清洁能源等方面。所有这一切都必须基于对这些领域的全面了解和深入研究。

第六,研究和借鉴世界其他国家的经验,顺利转型。任何一个国家从一个普通国家变为世界大国和强国都需要一个历练和学习的过程,涉及对世界大势的研判、国家的自我定位、顶层设计、战略运筹、制定政策和具体实施等多个方面和多个环节。中国经常强调以史为鉴,历史上各大国在其成长过程中也有不少成功经验和失败教训值得研究和借鉴。学界应该加大这方面的研究,为中国的大国外交和强国外交转型提供参考。从各主要大国的历史经验看,大国外交的开展和自我定位首先要基于国家实力。美国早在1894年工业生产总值就超过英国,位列世界第一,二战之后,无论是经济实力、科学技术还是军事力量等方面都全面超过英国,综合实力为世界第一。也正是以此为基础,美国才能够精心运筹,通过经济实力、国际制度设计以及价值理念传播成为在各领域都具有强势话语权的国家。而相比而言,苏联也正是因为不顾自己的具体国家实力在冷战期间与美国展开军备竞赛,最终被拖垮。二是顶层设计至关重要。美国在二战后所形成的政治、经济、安全秩序就是典型的例证。如何完善全方位外交布局也是中国外交的一个重点,这也是对外交能否做好顶层设计的一个考验。三是软实力是影响一个国家是否可以成为大国的重要因素。中国要走向世界性大国和强国,软实力的提升是一个挑战。如何从外交层面来设计和推进也是当前外交工作的组成部分。中国必须能够提出自己的核心价值理念,能够在世界引起共鸣,产生感召力和吸引力。美国对意识形态等软实力的重视和在世界上的传播值得借鉴。四是一些国家的具体外交策略。有些国家虽然不是世界最强国,也不是最有影响力的国家,但是在一些具体方面,仍可以通过一定的外交策略实现自己的目标。例如,有学者专门研究尽管澳大利亚不是联合国安理会常任理事国,但是通过与个别常任理事国进行一些非正式联合,与安理会进行有目的、战略性接触,从而达到自己的对外政策目标。

结语

在中国与世界关系发生巨大变化,世界秩序和国际格局不断演变、调整的背景下,中国外交也面临诸多新变化,中国外交的目标、思路、政策、风格都不得不进行调整和提升,以适应大国外交和强国外交的需要。在这个调整过程中,既涉及理念层面,如人类命运共同体、新型国际关系等,也涉及具体实践层面,如外交机制调整、外交能力提升等。此次新冠疫情的暴发不仅威胁到人类的生命健康与安全,也改变了世界的多个领域,未来将使中国外交的外部环境和外交工作变得更加复杂。世界权力结构会进一步变化,中美竞争合作关系的影响范围增大,全球治理任务更加艰巨,除了应对原有诸多全球性问题,对疫情后的多领域修复也需要大量的国家间协调、合作和全球共同治理,很多与外交直接相关。新冠疫情也凸显了公共外交的重要性,如怎样来引导和调动世界舆论,怎么利用科学家、法律人士等专业人员在世界层面多元发声来分散中国外交压力等。这些变化都是中国外交过去所不曾经历和面对的。正如习近平主席所强调的,“面对严峻复杂的国际疫情和世界经济形势,我们要坚持底线思维,做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备。”应对这些变化,无论是从国家的顶层设计层面,还是具体外交人员的工作层面都是一个学习和适应过程。而对于学界而言,也出现了很多需要研究的新领域和新问题。为了能够更好地为中国特色大国外交建言献策,学界应该加大对变化中的中国外交运行环境和中国外交机理和实践的研究,如世界秩序演变趋势与特点、中国外交实践的理论凝练与理论创新、中国外交机制调整、中国外交能力提升等。从一个发展中国家转变为世界大国需要不断学习、总结和调整,对于今天的中国外交而言同样如此。在这个过程中,中国需要多借鉴其他国家的成功经验和失败教训,顺势而为,扬长避短。这个过程需要多方面的共同努力,也包括学界。只有这样,中国外交才会顺利转型,从容应对各方挑战,真正转变为高质量的大国外交和强国外交。

来源:《太平洋学报》2020年第5期 发表时间:2020年7月1日