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王志芳:RCEP框架下中国的国际发展合作路径及展望

作者: 王志芳,商务部国际贸易经济合作研究院研究员 发布日期:2021-10-18
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RCEP被认为是当今国际机制改革的热点,但由于RCEP内部15国之间的经济存在巨大差距,实现区域经济完全一体化,尚需经济落后国家尽快赶上,或者RCEP机制给予这类国家发展合作方面的特别安排。相比落后国家自身努力所需的时效,后一个途径更为有效可行。尽管RCEP已通过“合作”等章节对技术援助和能力建设等作了原则性规定,但RCEP是多国经济合作协定,不是发展援助协定,发展合作资源有限。从中国可主导的区域性国际发展合作资源来看,中南半岛经济走廊、澜湄合作机制均具较强国际发展合作功能。我国可结合对东(南)亚地区发展合作资源的有效调动,补充RCEP在国际发展合作方面的不足,加快提升落后国家的发展步伐,不断增强各成员间共赢合作的能力,以最终实现RCEP的一体化目标。

区域全面经济伙伴关系协定(英文缩写RCEP)是中国主导下的以区域经济一体化为目标的合作机制。相当多的观点认为,RCEP协定的达成将带来全球区域合作的飞跃发展,也将为发展中国家充分参与国际机制的改革提供平台。但由于成员方经济发展水平差异较大,既要推动区域内经贸公平自由展开,又要兼顾几个最不发达国家的现实情况,在推动政策贸易投资便利化、自由化的同时,还需要充分考虑发展水平较低成员的能力提升等问题。成员发展不平衡,使得发展合作成为RCEP一体化进程中必然伴随的活动。我国作为机制主导方,需要尽快统筹相关区域的发展合作资源,即在RCEP之外,需要有与国际发展合作相关的双轨安排,与RCEP的机制完善进程相互支撑和配合。

一、中国不断塑造新的国际发展合作模式与路径

中国70多年的对外援助始终坚守“平等互利”“注重实效”“不附带任何政治条件”等原则,援助内容经过了“纯粹援助”到“加强能力建设和引导自主合作”的发展转变过程,即实现从纯物质援助到发展合作的转变。近年来,中国积极参与的南南合作,带动相关国家工业发展能力和政府管理能力有效提升,成为国际社会的典范,联合国等国际机构正在将南南合作经验作为成功案例加以借鉴和推广。尤其,中国在“一带一路”建设中,通过对“共商共建共享”理念的饯行,正在逐渐激发出发展中国家自主发展、自我设计、共担责任的意识。尽管目前理论探索正在进行中,如:中国农业大学李小云教授提出的“参与式”“平行经验分享”,林毅夫提出的“发挥基础设施关键作用的结构转型”等主张,但相关探索已具有基本一致的路径,即从能力建设(人员培训、技术援助等能力建设)到基建支持和互利合作。

二、中国国际发展合作对RCEP的地区贡献较为显著

RCEP协定涵盖了亚洲地区三分之一的GDP总量,但成员之间的经济发展、规模体量存在巨大差异,既包含了发达国家,也包含了发展中国家以及最不发达国家。RCEP已经考虑了成员国发展水平和发展阶段的不同,在履约条款上设置了专门的过渡期安排和能力建设、合作促进规定,但RCEP追求的是区域经贸一体化发展,而发展合作作为诸多合作内容之一,难以成为协定生效运行的核心关注领域。幸运的是,在RCEP协议涵盖的地理范围内,中国已经在持续支持相关欠发达国家提升发展能力,包括对中国—中南半岛经济走廊的建设、对澜湄次区域合作机制的推进等。

中国—中南半岛经济走廊国际发展合作的能力建设成效突出。中国—中南半岛经济走廊(以下简称“中南半岛经济走廊”)包括中国、缅甸、泰国、越南、老挝、柬埔寨、马来西亚、新加坡等8个国家,在地理上包含在RCEP范围内。该走廊与“一带一路”其它经济走廊面临同样的问题,沿线最不发达国家,如:老挝、缅甸、柬埔寨等,基础设施建设相对落后、发展能力低下,经济走廊的畅通运行需要通过国际发展和提升这些国家的发展能力。中国通过在该地区的国际发展合作,不断提升相关国家的发展能力中缅两国的皎漂深水港、中缅铁路、中缅公路等核心合作项目,基本上以中方投资建设、经营移交模式为主,充分体现了我国对当地的发展促进。泛亚铁路中段至关重要的中老铁路,大部分资金和建设仍然依靠中方投入和推进,是老挝实现与周边国家互联互通的具有历史意义的工程。为提升当地可持续发展能力,促进相关国家融入现代产业体系,《中国—中南半岛经济走廊建设倡议书》重要合作项目之———东盟信息港项目正在中国政府大力推动下快速推进。此外,中国在中南半岛国家投资建设的境外合作园区,不断夯实当地产业基础,拓展产业领域,为当地产业体系的完善、民生福利的提升都做出了卓越贡献。以柬埔寨为例,西哈努克港特区产业涵盖了农业、制造业、服务业等多元产业体系。截至2020年底,园区企业全年完成进出口总额15.65亿美元,比上一年增长26.52%,共创造约3万个就业岗位。泰中罗勇工业园近5年吸引了近60家企业入园,园区实现工业总产值90亿美元,为泰国创造3万余个就业岗位。

澜湄合作机制国际发展合作的基建及产能提升成效明显。澜湄合作机制涵盖澜沧江—湄公河次区域,包含中国、柬埔寨、泰国、老挝、缅甸、越南等国,是在我国主要推动下包含政治、经济、社会、文化等综合领域的合作机制。该区域除了中国、泰国,其他国家的经济发展均较为落后,发展合作是当地国际合作的重点,中国作为牵头国家,付出了较多财力、物力、技术等支持。迄今,中国在国际产能合作领域,支持建设了暹粒新国际机场、永新燃煤电厂等40多个重大项目;在环境合作领域,向湄公河五国提供澜沧江汛期水文资料;在提升居民教育方面,支持开展400多个项目,提供了4万多人次培训。特别是,中国在当地的发展合作经受了新冠肺炎疫情的考验,呈现出显著成效。2020年上半年,中国对湄公河流域国家贸易、投资额逆势上扬,分别增长8.7%和33.5%。湄公河流域国家对华农产品出口同比增长21.2%。

三、机制协调的差异性影响RCEP合作发展的深度

次区域合作平台功能重叠。中南半岛经济走廊与澜湄合作机制均覆盖中国、柬埔寨、泰国、老挝、缅甸、越南等六国,均以促进相关区域的可持续发展为综合目标,两个平台均单独发挥作用,并未考虑机制功能的差异化,导致相关机制间存在资源竞争的问题。例如,2016年5月发布的《中国—中南半岛经济走廊倡议书》中提出,“启动澜沧江—湄公河航道二期整治工程前期工作”等,明显与澜湄合作机制紧密相关。此外,这一区域由于美国、日本等的觊觎,本身就存在严重的制度过剩问题。如:日本—湄公河首脑会议、美国—湄公河下游国家部长会议、韩国—湄公河国家外长会议等。因此,在机制功能无突出特色的情况下,外界很难区分各个平台的作用,近而中国在当地的发展合作实践和成效难以被凸显出来。

现有机制发展合作对接不足。中国在东南亚地区推动的合作机制之间对接和协作严重不足。特别是,中南半岛经济走廊与澜湄合作机制缺乏协作对接工作,导致资源不能达到最优使用效率,影响我国在相关地区发展合作的推进步伐和实效。中南半岛经济走廊建设由中国国家发改委与地方发改委主推,而澜湄合作机制则由中国外交部统筹,两个平台的运行和管理目前还没有明确的对接机制。但由于面对的合作方大部分重合,两个平台的合作内容(项目)其实较为相近。从两个机制公共平台展示出的较为相近的合作内容和成果来看,两个机制确实存在资源优化和成效提升的问题。这一方面体现在资源重复投入领域,由于几个机制间的成员方大部分重复,同一成员方可借助自身在不同平台的身份,申请获得多种资源,开展相同合作,从而造成显而易见的资源浪费;另一方面体现在合作实际进展不足,由于有限的资源被重复投入相近的合作内容中,易造成真正需要资源支持的领域没有机会发展,从而导致各机制实际运行动力不足,影响合作的长期成效。

区域角度发展合作的宏观调度不够。中国尚未从RCEP的地域范围宏观统筹发展合作资源,对RCEP一体化目标的实现未形成有效推力。RCEP是中国主导的第一个国际合作机制,也是中国可以据以融入自身对国际机制改革的思想,并引导国际机制向更公平、正义方向发展的难得的平台。RCEP真正实现一体化目标尚需各成员国在相对同等的条件下合作互动。因此,成员间的巨大差距是中国推动RCEP一体化需要解决的核心问题之一。通过发展合作来解决相关问题,也必然是中国落实相关难题的重要解决途径。由于RCEP现有机制对落后国家发展的推动有限,所以相关安排还需各方进一步谈判落实。仅靠RCEP的机制化推动,相关问题的落实必然需要较长时间。因此,充分调动中国可主导的发展合作资源,在推动落后国家可持续发展的同时推动区域一体化进程,是必然选择。但目前,中国还未从RCEP成员国可持续发展角度统筹调动区域内与国际发展合作相关的资源,未能形成优势互补、互相支撑的资源协调局面。

四、中国推进RCEP地区国际发展合作展望

加强相关平台的发展合作协调。中国可超越中南半岛经济走廊、澜湄合作机制等次区域合作层级,以RCEP一体化发展为最高目标,统筹相关国际发展合作资源。同时,按照我国国际发展合作的能力建设、基建支持、共赢合作路径,形成以澜湄合作机制为主开展能力建设、以中南半岛经济走廊为主落实基建支持、以RCEP协议为主实现共赢合作的布局。澜湄合作机制以“建设面向和平与繁荣的澜湄国家命运共同体”为宗旨,决定了该机制可更多涉及国际发展援助合作方面的活动,其成效对RCEP协定后续谈判进程将起到重要影响。中南半岛经济走廊主要从物流、资金、信息等角度进行联通建设,大部分合作将集中于基础设施建设方面。尤其当前,缅甸、柬埔寨、老挝,甚至越南等国基础设施的大量投入,仍需要中国的支持,相关项目的安排仍将与中国在相关地区的国际发展合作紧密相关。在保证各次区域合作平台自身目标实现的基础上,不断提升RCEP落后成员的发展能力,确保RCEP各项议题在各成员皆有适当发展能力的情况下有效达成。

加强国际发展合作管理协调。中国对RCEP的作用寄予厚望,国内应该高度重视提升RCEP的合作成效,并对RCEP相关的国际发展合作资源进行综合管理协调。具体可由国内发展合作相关的主管部门通过建立“RCEP区域发展合作工作组”等专门机制安排,对相关资源在国家层面进行综合协调。一方面保证相关资源的有效利用;另一方面确保合作项目之间形成有机联系、相互支撑的综合效用。目前,中国对澜湄合作机制基本形成了较为成熟系统的管理体系,可以通过“RCEP区域发展合作工作组”的直接对接,进行相关资源信息的综合协调。中南半岛经济走廊主要以地方或项目层面的合作项目来推动,缺乏统筹,未来一方面可将有关发展合作类别的项目信息进行汇总,作为RCEP区域发展合作资源协调的参考。另一方面,通过建立机制化(年度或半年度等)的联席会议,由国际发展合作署牵头与发改委、外交等部门进行信息通报和工作协调。

欢迎其他地区大国以第三方合作形式奉献力量。日本、韩国、新加坡均为有一定能力为RCEP成员方提供国际发展合作公共产品的国家,未来中国推动RCEP的一体化合作,也需要以上几个经济强国的认同和支持。但由于日、韩近年来对国际发展合作持非常谨慎的态度,无论是规模还是领域均在收缩,因此需要引入新的合作模式,推动日韩等国以更加积极的心态参与到更大规模和更具影响力的发展合作中。国际发展合作领域的第三方市场合作,由于具有较强的风险分散特性,近年来较受关注。事实上,中国与日本之间的第三方市场合作已经在积极开展。例如,中日泰三国合作的泰国东部经济走廊发展项目已经实施。中国可结合日本在尖端工程技术方面的优势、韩国在化学精工领域的专长、新加坡在城市系统综合管理方面的经验等,通过积极的沟通协商,将RCEP地域内的国际发展合作提升为区域共同责任。

加强开放广西、云南等边境省份自贸试验区。广西、云南是中国与RCEP其他国家交界最广的省份。两省于2019年均获批开展自贸试验区改革示范。与东亚等邻近区域发展紧密的合作关系,是两省自贸区的重要目标定位。两省可以将建设自贸试验区作为创新发展的新契机,为深化改革开辟更大空间,并为中国“双循环”经济格局的构建做出贡献。结合中国在RCEP地区的国际发展合作活动,两省自贸区可以上海等前沿自贸区的成功经验为基础,开展面向RCEP成员市场的贸易、投资便利化合作。相关合作不追求模式的前瞻性和引领性,而是追求内外部市场制度协同,并在参考国内自贸区成功经验的基础上,对相关经验进行深化。同时,两省通过积极提供培训、教育等支持,提升周边国家经贸合作便利化的能力和水平,畅通中国与RCEP相关国家的经贸合作,为中国引领构建平等、公正的国际经贸规则体系不断积累经验。从中国引领国际机制改革的核心环节和广西、云南两省发展现状看,目前可加大探索的重点领域包括:人民币国际化及与人民币相关的跨境金融、跨境数字贸易(跨境电商)等。

五、小结

RCEP协议签署后,各界从不同角度解读未来的国际形势与格局。无论是国际机制改革还是大国政治,都绕不开中国的影响和作用。但中国对RCEP的推动能否如愿实现区域一体化目标,能否助推国际机制变革,都取决于能否在不断完善RCEP合作机制的情况下,有效提升落后成员的发展和参与能力。中国已在RCEP地域覆盖范围内开展了国际发展合作行动,使得RCEP中的落后成员逐渐形成自我发展、自主参与的基本能力。因此,结合RCEP协定的发展需求,中国在相关地区的国际发展合作可以通过统筹与RCEP协定的推进,一方面提升中国在国际发展合作方面的综合贡献度;另一方面确保RCEP协定完善的节奏符合各成员的发展步伐,从而确保RCEP在中国的国际合作理念之下得到推动。

来源:微信号“社科院世经政所 全球战略智库”,https://mp.weixin.qq.com/s/DIcojLzzr3zQHHz5FonsUA 发表时间:2021年8月26日