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吴群:改革土地计划管理方式要处理好六大关系

作者: 吴群,南京农业大学不动产研究中心主任、教授 发布日期:2020-10-26
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源于20世纪80年代的土地计划管理工作是我国土地管理制度的重要组成部分,其“指令性”特征明显。1999年颁布实施的《土地利用年度计划管理办法》,对实行土地用途管制、加强耕地保护、促进经济社会发展起到了积极的“阀门”作用。但时至今日,我国耕地保护的形势依然十分严峻,发展的用地压力仍然十分巨大,土地计划管理时常处于两难的境地。可以说,改革土地计划管理方式有助于解决自然资源管理诸多现实问题,有助于推动自然资源治理现代化,对于全面建成小康社会乃至2035年基本实现现代化都意义深远。笔者认为,改革土地计划管理方式,要正确处理好以下六大关系:

处理好保护与发展的关系。当前,保发展与保耕地的两难依然严峻。一方面,在世界经济增长持续放缓、国内经济下行压力增大的背景下,高质量发展需要用地保障。另一方面,粮食安全时刻不容放松,14亿人的饭碗必须牢牢端在自己手上,这就要求耕地保护绝不能有闪失。然而,我国现行财税、规划、征地、土地出让、土地计划管理等方面仍然存在不少制度“短板”与薄弱环节,耕地“占多补少、占优补劣、占近补远、占水补旱”的问题仍然不同程度地存在。因此,土地管理需要妥善处理好保护与发展的关系,既要保住我们的“饭碗田”,确保最严格的耕地保护制度落地落实落细,也要统筹安排城乡、区域各业各类发展用地,限制总量、严控增量、盘活存量。

处理好效率与公平的关系。当前,我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化,中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式,区域发展不平衡不充分的问题突出。相关研究表明,2015年,我国长三角、珠三角、京津冀等十大城市群以占全国不到1/10的土地面积,承载了全国1/3以上的人口,创造了全国1/2以上的GDP。可见,发挥地区比较优势,促进包括土地资源在内的要素合理流动和高效集聚,增强创新发展动力,并建立相应的区域协调发展、平衡发展的体制机制,已成为深化土地管理体制机制改革的关键。

处理好政府与市场的关系,优化土地指标配置机制。长期以来,我国的土地计划管理存在政府作用发挥有余而市场作用发挥不足的情况。随着我国市场经济体制改革的不断深入,土地、资本与劳动等要素应保持合理的匹配度,人均建设用地、地均GDP在一个地区宜保持相对的均衡。因此,要把市场机制对土地资源配置的决定作用落实到土地管理体制机制的改革中,要顺应市场需求合理安排年度土地指标,减少人为的干预和不合理的管制。通过建立和完善节余建设用地计划指标有偿交易、跨省域增减挂钩节余指标调剂及补充耕地等制度,形成土地指标有序流动的市场机制。此外,要深化农村土地有偿使用制度改革,加大农村低效闲置建设用地市场化配置的力度,缓解城乡建设用地指标紧缺及建设占用耕地的压力。

处理好刚性与柔性的关系。相关研究显示,我国上一轮土地利用总体规划实施至2010年,东部12个省(市)实际建设占用农地均提前突破了规划控制指标。土地规划、利用计划的刚性与用地需求变动的柔性形成一对矛盾,刚性有余而柔性不足导致出现计划与用地“两层皮”问题,用地计划管理不仅难以维护计划的严肃性,甚至还会引发违法违规用地行为。因此,既要科学编制国土空间规划,又要科学制定建设用地标准,根据不同时期经济社会发展的态势,综合研判各业各类用地需求,合理确定土地利用年度刚性与柔性指标,并注重增强土地计划管理的灵活性,使优势地区有更大的发展空间。同时,建立并完善刚柔相济、国家和省级统筹的土地计划管理指标体系及审批制度,不断提升土地管理的科学性。

处理好增量与存量的关系,完善挂钩倒逼激励机制。建设用地减量化是实现城市精明增长的重要途径。进入新时代,以往粗放式的城市扩张模式已难以为继。规模偏大、低效闲置数量偏多是我国城乡建设用地的基本特征。对于存在“批而未供”土地和闲置用地的城市,自然资源部已实行核减新增建设用地指标,但尚需要不断完善增存挂钩机制、倒逼机制、激励机制。一是要不断完善年度计划指标与存量用地总量、闲置用地数量相挂钩政策,从严控制并实施差别化的年度计划指标;二是要优化经济发展的地耗指标与标准,倒逼地方政府存量挖潜,形成减量用地的发展模式;三是要完善各业各类存量建设用地产出效率的评价制度,并据此建立集约有奖、粗放惩罚的用地指标激励机制。

处理好城市与乡村的关系,构建城乡一体化土地管理体系。新《土地管理法》为农村集体经营性建设用地入市扫清了法律障碍,这也给土地计划管理制度带来新的挑战。一方面,农村集体经济组织成为城乡建设用地的一大供给主体,打破了城市建设用地供给只能通过国家征收、地方政府出让的制度安排。因此,要破除城乡二元结构,着力构建城乡一体化的建设用地计划管理体系。另一方面,要严格把关镇村规划,从源头上强化耕地保护,严格控制农村建设占用耕地,谨防冒乡村振兴、城乡融合发展之名,行多占多用耕地之实。

来源:《中国自然资源报》 发表时间:2020年9月8日