为进一步深化改革，促进我国经济与社会可持续发展，新一届中央领导集体将新型城镇化作为促改革、稳增长、调结构、保民生的战略重点之一，出台了一系列促进新型城镇化发展的政策措施，尤其是于2014 年3 月中旬发布了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（以下简称“《规划》”），对未来6年的城镇化发展提出了一整套新的思路与方案。

一、此轮城镇化的积极意义

改革开放以来，我国各方面都发展得很快，城镇化的情况也是如此。1949年新中国成立时的城镇化率为10.6%，1978年上升到了17.9%，2013年进一步上升到了53.7%。由此可以看出，在1978年前的29年间，城镇化率共提高了7.3个百分点，年均提高0.25个百分点；而在1978年后的35年间，城镇化率共提高了35.8个百分点，年均提升1.02个百分点，是1978年前年均增量的4.1倍[1]。城镇化速度确实上去了，但同时也留下了一些问题，其中比较重要的问题有两个。

一个是，共有约2.7 亿从农村迁移到城镇的人口，不能拥有与他们所在城镇的城镇居民一样的户籍形式，享受不到与当地城镇居民相同的基本公共服务。如果将这部分没有城镇户籍的农民工从城镇居民中分离出来的话，2013年我国以城镇户籍为标准计算的城镇化率只有35.7%，另外的18个百分点的城镇化是指从农业和农村转移进城后在城镇居住时间超过半年的农村人口，也就是被计算为城镇常住人口的那部分来自农村的人口。依据这部分人口所计算出的城镇化率被称为“农业转移人口城镇化率”。将具有城镇户籍的人口城镇化率与这部分农业转移人口的城镇化率加在一起，才是城镇常住人口城镇化率，也就是我们通常所说的一般意义上的城镇化率。

另一个重要问题是，伴随着越来越多的农村人口迁移到城镇，越来越多的农业用地也随之转变成为城镇建设用地。从2004年到2012年间，城镇人口共增长了31.1%，但城市建设用地面积却增长了47.6%[2]。同时，农村居民点用地不仅没有减少，而且还在不断增加。2000-2011年间，农村人口减少了1亿多，但农村居民点用地反而增加了2万多平方公里[3-1]。伴随着城镇化的发展，一定的土地被用于城镇建设是合理的。但对于我国而言，由于土地资源尤其是农业用地比较紧张，我们对于农地被大量转换为城市建设用地，必须持十分谨慎的态度。

新一轮城镇化的启动，正是希望解决这些问题。根据《规划》，经过6年的努力，优先将那些已经在城镇工作、生活多年的农村人口转变为完全的城镇人口；同时，遏制住通过出卖土地取得收入和通过土地抵押取得融资而推进城镇化的做法。我们看到，过去那种高速城镇化是不可持续的，因此必须向可持续的城镇化发展模式转型。因此，这一轮新的城镇化的基本思路主要有两个：一是使城镇化速度慢下来，将过去没来得及解决的问题逐步解决；二是“以人为本”，以人为中心解决各方面问题，使城镇人口和农村人口都能享受到城镇化所带来的利益。

基于这样的基本思路，这一次启动的城镇化与过去相比，具有一些新意，故称之为新型城镇化。基于《规划》的基本精神，这轮城镇化的新意及其可能产生的积极影响大致可概括为以下三个方面。

第一，此轮城镇化的重点在于推进城乡一体化发展。首先，也是最重要的，是要“有序推进农业转移人口市民化”[3-2]。即，要保证那些从农业部门转移出来到城镇找到工作后的劳动力及其家属能够落户下来，成为他们所在城镇居民的一部分，这需要对现行户籍制度进行改革；同时，对于暂时无法拥有城镇居民户籍的农村迁移人口而言，也应该使他们能够享受到城镇的基本公共服务。

其次，这轮城镇化还试图建立起城乡间统一的土地市场，农村集体经营性建设用地可以出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价。农村的承包土地要全面实行确权、登记、颁证，以维护好农民对农地的承包经营权，国家不能随意将农民的承包土地转为城镇建设用地；如果国家确实需要征地，应根据土地的市场价格使被征地农民得到合理的补偿。

此外，还要实行城乡一体化规划、一体化的基础设施建设、一体化的公共产品和公共服务提供。在推进城镇化建设过程中，也要特别重视促进农业现代化发展，保障粮食安全，建设好社会主义新农村。

城乡分割的二元社会经济结构是1950年代以来一系列社会经济问题的根源之一。譬如城乡之间的收入差距问题、社会歧视与社会排斥问题。因此，本轮新型城镇化力求在推进城乡一体化建设方面取得实质性进展。中央政府的基本思路是将工作重点先放在人上。最重要的就是，到2020年时，优先解决约1亿农业转移人口落户城镇的问题；对于剩下的近2亿进入城镇的农村人口，尽管解决不了他们的城镇户籍问题，也要为其提供基本医疗、基本养老等基本服务。除了进入城镇的近3亿人口外，到2020年，还将有5亿多人口会继续居住生活在农村地区。根据《规划》，新型城镇化不仅要继续促进城镇发展，也要采取有效政策与措施促进农业和农村发展。

第二，此轮城镇化确定了以城市群为主体空间平台和主要形式来推进新型城镇化的思想。这次提出的新型城镇化方案，特别地强调了规划和建设地区级、国家级乃至国际级的城市群的问题。基本想法是，通过建设城市群更好地发挥城市的集聚效率和辐射作用，从而以城市群支撑起全国的经济增长，促进区域间的协发展，并力争利用城市群的作用参与国际竞争。

作为发展中的大国，尤其是作为农业人口多、农村地域广阔的中国，通过发展城市群的方式，有利于发挥城市的影响力，带动农村发展，特别是对于促进城乡一体化发展具有重要的积极意义。因为城市群建设的关键在于更好地发挥城市与城市之间的联系，其中最基本的加强联系的方式就是加强城市与城市之间的交通联系。当城市之间的交通系统构建起来后，实际上也就把城市与城市之间的整个农村地区都涵盖在城市区域中了，这就有利于加快发达地区的城镇化和城乡一体化进程。因此，这样一个方案对于促进我国社会向着更加开放的、更加城乡一体和区域一体的、甚至是融入全球体系的方向发展具有重要的积极意义。

第三，此轮城镇化提出了提高城市可持续发展能力的问题。基本思路是：通过产业发展与就业提供相结合，疏散与紧凑相结合，提升基本公共服务水平，绿色、智能、人文建设，提高社会治理能力，多元化融资这六方面的工作提高城市可持续发展能力[3-3]。

如果按照《规划》中的这六方面标准衡量，目前许多城市的发展是不可持续的。有的城市产业发展基础薄弱，提供就业的能力不强；有的城市水资源严重短缺，不能满足城市经济发展与城市居民的基本需求；有的城市公共服务质量不高，人们在城市里居住反而感到很不方便；有的城市则环境污染严重，人们呼吸不到干净的空气，等等。因此，这次城镇化从以上几方面正式提出了城市的可持续发展问题，有利于促进中国城市向着正确的方向实行转型发展，有利于提高资源的使用效率，有利于环境保护，有利于提高城市居民的生活质量，是重要的历史性进步。

二、可能出现的问题

从以上讨论可以看出，总体而言，目前启动的新一轮城镇化（即“新型城镇化”）对于促进我国的进一步发展是具有积极意义的；但我们同时也发现，如果按照目前提出的新型城镇化的方案来推进我国新时期的城镇化发展，也很可能带来一些新的问题，这些新问题可能会影响到我国更长一段时期的社会公平与社会稳定，因此也应该引起我们的注意与深思。

首先，随着政府将新一轮城镇化推进的重点明确地放在发展城市群上，资金、人才、技术、现代产业、基础设施建设、公共服务提供等都将以更快的速度向京津冀、长江三角洲和珠江三角洲三大城市群进一步高度集中，区域发展不平衡的问题和不同区域之间的城乡发展不平衡的问题很可能在今后一段时期更加突显。目前这三大城市群的国土面积仅占全国国土总面积的2.8%，却集聚了全国人口总量的18%，创造了全国国内生产总值的36%[3-4]。尽管中央政府也提出，要同时培育发展成渝（成都-重庆）、中原（河南省）、长江中游、哈长（哈尔滨-长春）等中西部地区的城市群，但短期内这几个城市群的发展是无法与前面提到的三大城市群相提并论的，我国不同地区间城市发展的差距有可能进一步扩大，而不是缩小。

尽管图2所反映的是“北上广深”（北京、上海、广州、深圳）看似比较极端的情况，但这四大城市是三大城市群的代表城市，因此也不是全无道理。

从城乡差距来看，我们相信，位于城市群内的城镇与农村之间的收入差距和各方面的社会发展差距将进一步缩小，尤其是处于三大城市群内的城镇与农村之间的各方面的差距会变得更小，甚至有些地区出现乡村居民收入和社会福利比城镇居民更好的情况。但没有被城市群所覆盖的农村地区在经济、社会发展等方面与城镇之间尤其是与城市群内的城市之间的差距很可能进一步扩大。

其次，随着城镇对农村人口开放的程度越来越高，越来越多的农村人口将快速进入城镇，但由于农村人口的受教育程度普遍比较低，比如，2013年，大约70%进入城镇的农村人口只有初中文化水平，同样也有近70%的农村人口在进入城镇找工作之前没有接受过任何职业培训[5]，加上目前我国整体的就业形势不好，2013年近700万大学毕业生中有相当大比例的人找不到工作或难以找到工作，因此一旦大量农村人口在城镇里找不到工作或者工作不稳定的话，就有可能使目前已经比较严重的城镇贫民问题变得更加严重，逐步形成一个新的由农村进入城镇人口所构成的比较庞大的城镇贫民阶层，甚至是否会出现贫民窟的问题都是需要我们认真考虑的。

再次，这次的城镇化方案对环境保护在城镇化过程中的意义重视不够，尽管也提到了要重视环境保护问题。环境问题对于走一条不同于传统城镇化老路的新型城镇化而言，从一定意义上讲是最重要的一点，具有决定性意义。其中关键的问题是要走一条低碳的城镇化发展道路，尽量减少城镇化过程中的碳排放，以缓解对气候变化造成过大的负面压力。《规划》并没有太强调降低碳排放的问题，这是其不足之处。

最后，这一轮新出台的城镇化方案，基本上还是计划主导的城镇化思路。尽管《规划》中也提到了“市场主导，政府引导”的问题，但目前所设计的这套方案在运作与推进机制方面，仍具有较强的计划性。例如，新型城镇化过程中的户籍制度改革思路就是典型的计划性思路，而不是市场性的思路。我们将在下文的建议中进一步讨论。

三、进一步改进我国的新型城镇化

城镇化不是我国的特有现象，因此我们可以借鉴国际经验，从全球化视角对这一问题做些基本的宏观思考，以便我们更好地看清目前我国城镇化的问题以及以后可能出现的新问题，并及时采取有效措施予以改进和完善，使我国的城镇化之路走得更好。

简而言之，城镇化主要是一种与工业化相伴而生的现象。它的基本含义在于人口、产业、公用设施等在一定空间区位上的集中可以带来集聚效应，降低单位生产成本，提高经济效率。伴随着产业的集中，人口和劳动力、各种基础设施和公共产品也都倾向于向特定的地域空间集中。这样就会出现几个需要我们思考的问题：第一个问题，是一种什么力量在引导这样的集聚过程得以不断地进行；第二个问题，集聚到什么程度是否有一个标准，是否就是集聚程度越大越好；第三个问题，集聚将带来什么样的效应和影响，有哪些是正面效应，哪些是负面效应，如何将负面效应降到最低程度。

第一个问题，实际上是城镇化发展过程中市场与政府的关系问题。一般而言，城镇的出现与发展主要是由市场力量所决定的，即使是对于那些初期是由于宗教、政治与军事力量所推动的城镇而言，其后来发展与兴衰成败也基本上都是由市场力量所决定的，因为不论是人，还是资金与信息，其流动的基本逻辑最终是由市场力量决定其流动方向和流动规模的。

由于各种因素的影响，新中国的城镇化发展在相当长一段时期主要不是由市场力量推动的，而是由政府力量推动的，是由政府通过行政手段计划的城镇化。改革开放以来，尽管情况有所好转，但到目前为止，基本上还是计划主导的思路。从此轮城镇化发展规划来看，从总体上讲，也仍然是计划主导的基本思路。以这次最大亮点的“有序推进农业转移人口市民化”的规划为例：一是从总量上把握，2020年“努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”；二是引导农业转移人口优先进入建制镇和小城市，有序进入50 万-100 万人口规模的城市，合理进入100万-300万人口规模的城市，尽可能不要进入300万-500万规模的城市，严格限制进入500万以上规模的城市[3-5]。那么，通过什么方式来落实这样的计划呢？基本思路仍然是借助通过行政手段控制户籍的传统方式。因此，就“努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”而言，即政府只多发出1亿个城镇户口本给已经在城镇里工作生活了多年的农业转移人口。这较以前的做法是没有实质性改变的，也就是说，这个新的方案至少在这方面仍然是依靠政府而不是市场来解决城镇化过程中农业转移人口的进城问题的。

实际上，值得考虑的应当还有另一种思路和做法，即在承认所有人都具有平等、自由选择权的基础上，由市场做出选择。基本做法是，不论是谁，只要能够进入城镇找到工作，只要有能力在城镇购买或租赁住房，能够承担得起城镇的基本居住成本，就有权利在城镇里居住下来，并就近按照城镇管理区划进入其城镇体系，就地缴纳税收，就地享受各种相应的社会福利与保障。由于不同规模的城市以及位于不同地区的城市的就业机会、生活成本等都是不一样的，于是人们就可以根据自己的具体情况做出最适合自己的选择。这是由市场机制所决定的人的城镇化选择问题，这也是目前世界上许多国家都在实施的基本做法。

土地、资本在城乡之间和在不同区域之间的流动也基本上是由市场力量所决定的。也就是说，在明确产权的前提下，通过土地市场、资本市场上的交易而实现土地与资本的配置应该是较为有效的办法，而不是主要靠土地的行政划拨、政府征收等方式来解决问题。当然，土地问题尤其是农业用地转换为建设用地的问题，确实是有其特殊性，但一旦政府确定好了一定的规则后，市场交易并不失为一个好办法。因此，本文认为，我国的城镇化需要更多地利用市场力量来推进，而不是继续依赖于政府力量。

第二个问题，城镇化过程中城镇规模的分散与集中的问题。这既包括城镇的人口规模，也包括了城镇的经济规模等。长期以来，关于城市的合理规模究竟应该多大，一直是一个备受争论的理论和现实问题，但目前仍没有一个肯定的结论。不过，有一点却是肯定的，那就是如果城市的规模过大，则会带来许多负面的影响。从目前的情况来看，我国推进城镇化，更多地比较接近美国的模式，而不是西欧的模式。也就是说，我国城市的集中程度比较高。如果按照这次的《规划》进一步推进城镇化，将城镇化的重点落实到城市群建设上来，那么到2020年，我国城镇化的集中程度可能会更高，区域发展不平衡的程度也可能会更高。因此，本文建议，我国的城镇化发展在吸收美国经验的同时，也应该参考西欧城镇化模式的有益经验，使城市更好地融入地方发展体系之中，企业也更深入地融入地方体系之中，将大城市发展与中小城市发展更加紧密地结合起来，建立起更加均衡的城镇体系模式，使更多的人居住在拥有良好基础设施并与区域大城市密切联系的中小城市。这有利于促进区域均衡发展和城乡一体化发展，进一步缩小人们在城乡之间和地区之间的收入差距和人们享受公共产品与服务方面的差距。

第三个问题，城镇化过程中的经济发展与社会发展问题。国际经验表明，城镇化不仅是重要的经济问题，也是非常重要的社会问题，譬如说城市公共服务的提供与分配问题、城市社会治理问题、城市环境问题等。从我国目前的情况来看，政府非常重视城镇经济发展问题，而对于城镇社会发展则重视不够，尤其是不够重视城镇化过程中的环境保护问题。我们不得不注意到，现已存在的大范围的城市污染问题，不少城市的空气质量已经恶化到了不适宜人类生存的十分严重的程度。这次的城镇化《规划》尽管也提到了要“加快绿色城市建设”的问题，但对于高速城镇化所带来的二氧化碳排放量不断增加的问题却重视不够。我国的城镇化应当对此问题给予更大的重视程度，将城市环境问题作为一个关键问题来抓，其中最重要的一点就是要实现低碳的城镇化发展。

参考文献

[1] 中华人民共和国国家统计局. 2014中国统计年鉴[K]. 北京: 中国统计出版社, 2014: 101.

[2] 中华人民共和国国家统计局. 国家数据库[K]. 国家数据网站, [2014-09-05]. http://data.stats.gov.cn/index.

[3] 中华人民共和国国务院. 国家新型城镇化规划（2014-2020）[S]. 北京: 人民出版社, 2014: 10[-1],21[-2],41-61[-3],7[-4],18[-5].

[4] 中华人民共和国国土资源部. 中国国土资源统计年鉴2013[K]. 北京: 地质出版社, 2013: 75.

[5] 中华人民共和国国家统计局. 2013年全国农民工监测调查报告[R]. 中华人民共和国国家统计局网站,

(2014-05-12)[2014-09-05].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html.

来源：《中共中央党校学报》，2014年第6期