乡村建设:扎实推进行稳致远
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党的十九届五中全会作出实施乡村建设行动的重大部署,乡村建设是实施乡村振兴战略的重要任务,也是国家现代化建设的重要内容。前不久,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《乡村建设行动实施方案》(以下简称《方案》),明确了乡村建设行动的任务书和路线图,提出了务实管用的举措,对于扎实推进乡村建设具有十分重要的指导意义。

深刻认识实施乡村建设行动的重大意义

习近平总书记指出,要牢记亿万农民对革命、建设、改革作出的巨大贡献,把乡村建设好,让亿万农民有更多获得感,充分调动亿万农民的积极性、主动性、创造性。当前,我国城镇化进程稳步推进,2021年末,常住人口城镇化率达到64.72%。根据第七次全国人口普查公报,目前居住在乡村的人口为5.1亿,占36.11%。即便我国城镇化率达到70%,农村仍将有4亿多人口。如此大的规模,决定着农村不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园,要让生活在农村的居民同样过上现代生活,享受现代化建设的成果。实施乡村建设是推进农业农村现代化的重要抓手,对缩小城乡差距,实现农业农村共同富裕具有深远意义。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持把公共基础设施建设重点放在农村,持续改善农村生产生活条件,农村人居环境整治三年行动如期完成,村庄基础设施显著改善,强化农村基本公共服务供给,乡村面貌发生巨大变化,农村同步实现全面建成小康社会。截至2021年底,全国农村公路里程446.6万公里,快递服务乡镇网点覆盖率达98%,农村卫生厕所普及率已经超过70%,农村集中供水率和自来水普及率分别达到了89%和84%,行政村通光纤和4G比例均超99%,农村生活垃圾进行收运处理的行政村比例稳定在90%以上。教育公平迈出更大步伐,建档立卡脱贫家庭辍学学生数量实现动态清零,义务教育巩固率达到95.4%。我国用较短时间建立起世界最大的全民基本医疗保障网,全面建立城乡统一的居民医保和大病保险制度,全国已建成县域医疗共同体近4000个,县域内就诊率达到94%,“大病不出县”目标基本实现。全国2636个县(市、区)建成图书馆总分馆制,2672个县(市、区)建成文化馆总分馆制。基本养老保险、失业保险、工伤保险参保人数分别增加到10.3亿人、2.3亿人和2.83亿人。

同时也要看到,我国农村基础设施和公共服务体系还不健全,农村教育、医疗、养老等公共服务与县域内城镇居民仍有一定差距,农村水电路气网等基础设施往村覆盖、往户延伸还存在明显薄弱环节,还不能满足农民群众日益增长的美好生活需要。比如,农村生活污水治理率仅28%,全国优质卫生资源80%集中在城市,尤其是大城市。2019年,农村每千人口医疗卫生机构床位数4.8张,城市是8.8张,城市每千人拥有卫生技术人员数、每千人拥有执业(助理)医师数、每千人注册护士拥有量分别是农村的2.2倍、2.1倍和2.6倍。补上农村基础设施和公共服务短板,实现均等化供给、一体化发展任重道远。

乡村建设要“软硬兼施”,有“里”有“面”

现阶段,城乡差距最直观的是基础设施和公共服务差距大,如果不加快补上农村供水、用能、出行、如厕等短板,让农村居民在农村就能基本过上现代化生活,农村就留不住人才,农村发展建设就会后继无人。推进乡村建设,必须把使农村具备基本现代化生活条件摆在重要位置来抓,着力打造宜居宜业的美丽乡村。《方案》在部署乡村建设的“硬件”上主要包括8个方面,即农村道路、防汛抗旱和供水保障、清洁能源、农产品仓储保鲜冷链物流、数字乡村、村级综合服务设施、农房和农村人居环境。这些重点任务围绕农民的现实需求,着力破解基础设施“最后一公里”的问题,比如,农村公路建设项目更多向进村入户倾斜,有条件的地区可由城镇管网向周边村庄延伸供水,因地制宜推进供水入户,建设村级寄递物流综合服务站,构建通村入户的基础网络,采取固定设施、流动服务等方式,提高农村居民享受公共服务的可及性、便利性等等。乡村建设的“软件”主要是农村基本公共服务,农村基层党组织建设和农村精神文明建设。乡村建设既要“面子”,又要“里子”,体现了乡村建设、乡村发展、乡村治理的统筹协调、相互促进。通过加强乡村治理来激发乡村建设和乡村发展的内生动力,促进乡村善治,维护社会稳定、公平和正义,为建设和发展提供良好的条件和保障。通过乡村建设,改善乡村基础设施,优化公共服务,推进乡村全面协调发展。通过健全“硬件”和“软件”,既改善乡村面貌,进一步提升乡村宜居宜业水平,又建设文明乡风,提振农民的“精气神”。

乡村建设要为农民而建,引导农民广泛参与

习近平总书记强调,乡村建设为农民而建,必须真正把好事办好、把实事办实。要尊重农民意愿,建什么要问需于民,不能违背农民的意愿搞大拆大建、强行赶农民上楼。农民是参与乡村建设的重要主体,要把农民组织动员起来,在村庄规划、项目选择、项目建设、后期管理等方面,都要保障农民的知情权、参与权和监督权,让农民在建前、建中和建后都有参与感。探索农民参与的方式,把农民能干的尽量交给农民,比如厕所改造、庭院美化这些房前屋后的事,放手发动农民来干。推行“门前三包”、受益农民认领、组建使用者协会等农民自管方式,引导农民参与设施管护。农民参与既是重点又是难点,在当前农村青壮年劳动力流失和老龄化的大背景下,鼓励农民参与乡村建设,各地就要因地制宜探索农民适合参与的环节、形式、程序等,要有具体的实施方案,不可大而化之。乡村建设具有长期性、艰巨性和复杂性,是贯穿于实施乡村振兴战略全过程的任务,不可能一蹴而就、一劳永逸,必须稳扎稳打、久久为功,数量服从质量、进度服从实效,求好不求快,切忌贪大求快、刮风搞运动。乡村建设得好不好、实不实,农民最有体会、最有发言权,要把农民群众满意作为乡村建设的出发点、落脚点和衡量标准,建设成果要接受农民检验。

乡村建设要因地制宜,实施分类推进

农村人口向城镇集中是大势所趋,村庄格局和形态将加快演变。有的村庄会聚集更多的人口和产业,有的会逐步同城镇融合,还有的会逐渐衰落。《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》总体上将村庄分为四类,即集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄和拆迁撤并类村庄。习近平总书记强调,要做到规划先行,哪些村保留、哪些村整治、哪些村缩减、哪些村做大,都要经过科学论证。要顺应村庄发展规律和演变趋势,根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等,分类推进乡村建设,不搞“齐步走”“一刀切”。集聚提升类村庄占乡村类型的大多数,是乡村建设的重点,要在原有规模基础上有序推进改造提升,重点是改造提升农村公共基础设施,深化农村人居环境整治,优化美化村容村貌。城郊融合类村庄具备成为城市后花园的优势,也具有向城市转型的条件,要推进建设城乡一体化的生产生活设施,推动实现基础设施互联互通、公共服务共建共享。特色保护类村庄是彰显和传承中华优秀传统文化的重要载体,重点是保护好传统民居、历史建筑、古树名木、农业遗迹等,用好“绣花功夫”,以“微改造”的方式进行传统村落保护修复。对搬迁撤并类村庄,重点是做好现有公共基础设施的运行管护,保持基本生活条件。对于看不准类型的村庄,可以进一步观察,要有足够的历史耐心。推进“多规合一”实用村庄规划编制,不搞千村一面,把更多美术元素、艺术元素应用到城乡规划建设中,增强城乡审美韵味、文化品位,留住鸟语花香的田园风光。

健全乡村建设多元投入机制,强化要素保障

乡村建设量大面广,要切实加大投入,强化“人、地、钱”要素保障,从财政投入、金融服务、社会力量参与等方面,健全乡村建设多元投入机制。合理安排新增建设用地计划指标,规范开展城乡建设用地增减挂钩,保障乡村建设的合理用地需求。加快培育乡村建设的各类技术技能和服务管理人员,引导规划、建筑、园林、景观、艺术设计、文化策划等方面的设计大师、优秀团队下乡,发挥好乡村能工巧匠的作用,把乡村规划建设水平提升上去。

在乡村建设实施机制上,创新项目管理机制,在县一级普遍建立乡村建设项目库,优先纳入、优先安排群众需求强烈、短板突出、兼顾农业生产和农民生活条件改善的项目。同时,优化项目实施流程,小型村庄建设项目可按规定施行简易审批,农民投资投劳项目可以采取直接补助、以奖代补等方式推进建设。创新村庄公共设施运行管护机制,明确管护主体、管护责任、管护方式、管护经费来源等,切实解决因缺乏运营管护措施造成设施用不了、用不好和资源浪费问题。在乡村建设的统筹协调上,按照中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的要求,推进乡村建设落地实施。要以县域作为重要切入点和载体,推进基础设施向乡村延伸,公共服务向乡村覆盖,强化基础设施和公共服务县乡村统筹,加快形成县乡村功能衔接互补的建管格局,推动公共资源在县域内优化配置。

张灿强 农业农村部农村经济研究中心 乡村治理与社会文化研究室副主任、副研究员
此文刊登于《中国发展观察》杂志2022年第06期
中国民生调查2022
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