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杜亚敏、李红举:美国生态保护与修复投融资机制及启示

作者: 杜亚敏,自然资源部国土整治中心;李红举,自然资源部国土整治中心 发布日期:2021-07-27
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在美国,围绕湿地保护、流域治理、退化土地、森林和草地生态修复等重点领域,应用广泛且效果良好的投融资机制可归纳为“两大机制、五类模式”。

“两大机制”是指市场化资金机制(又称非金融机制)和绿色金融机制,其中市场化资金机制主要包括绩效支付和缓解银行两种模式;绿色金融机制主要包括绿色债券、私募基金和准金融机构三种模式。

市场化资金机制及其模式

绩效支付。全称“基于成效支付”,它是利用政府资金,由政府督导,通过绩效合同来实现社会与环境效益的政府采购服务方式。政府与承包商签订绩效合同,合同中详细约定科学合理的生态修复成效目标。在具体实践中,为调动生态修复企业参与的积极性,通常按照成效实现的程度,分期向承包商支付项目款,引入独立的第三方评估机构对修复成效进行评估。绩效支付机制不是严格意义上的市场化机制,但借鉴利用了有效的市场规则更精确、更经济地实现目标,确保了整个机制运作透明高效。目前,美国多个州政府和地方政府已经开始将绩效支付作为生态环境修复项目招标首选的合同方式和采购机制。绩效支付模式的优势在于:一是提高政府资金使用效率,降低生态修复项目成本,缩短项目周期;二是撬动社会资本,在市场竞争机制下,拓展生态修复的广度和深度;三是将生态修复部分成效风险转移给生态修复企业,实现风险共担。其不足主要是:一是对于支付周期长、修复难度大的项目,难以保证社会资本参与的积极性;二是对成效评估提出更高要求,如果判定项目失败或达不到预期成效,如何平衡政府和承包商之间的利益比较困难。

缓解银行。又称“缓解抵消银行”,指由一些专业从事生态修复的企业(缓解银行发起人)通过购买或租赁土地进行生态保护修复,建设湿地、溪流岸线、濒危动物栖息地等,经政府许可审批,生成抵消信用额度,再将其以市场价格出售给对生态环境造成破坏的项目建设开发商,并从中营利。项目建设开发商通过购买抵消信用来履行其对生态环境造成破坏的环境补偿义务。缓解银行中的“银行”是指对特定类型的土地进行生态保护修复并确认达标后,经许可审批形成的抵消信用储备,与金融意义上的银行是完全不同的概念。缓解银行在实现生态效益的同时,也带来了可观的经济效益。目前,美国缓解银行的规模高达数十亿美元,2010—2016年,平均年增长率为18%,年交易额接近40亿美元。在缓解银行推动下,新型生态修复和保护咨询业务不断涌现,私营领域环境投资形式和规模持续发展,每年通过新增收入和就业可为美国国内生产总值贡献数千万美元。缓解银行模式的优势在于:一是政府将生态修复的融资、建设、监测和维护工作交给私营缓解银行企业,相当于减轻了政府的环保责任;二是与政府机构自行开展生态修复工作相比,其能实现更具成本效益的补偿性缓解和修复成效;三是“零净损失”原则(即允许用一块修复的湿地去代替另一个因为开发而破坏的湿地,类似于我国的“占补平衡”政策)要求政府在审批缓解银行时,补偿土地面积应大于开发项目面积,从而推动更充分的生态修复。其不足主要包括:一是受市场化定价机制所限,为确保缓解银行提供的生态价值与开发项目的生态价值相当,只能将抵消信用出售给缓解银行所在地周边范围内的开发者,限制了该机制在更多农村和欠发达地区的推广;二是等量或超量补偿开发活动可能带来新的生态功能破坏,即“零净损失”目标要求较高,缓解银行存在无法取得预期生态成效的可能。

绿色金融机制及其模式

绿色债券。绿色债券以政府债券或公司债券为基础,从资本市场筹集资金,支持与水质改善、气候变化等公益目标相关的项目。它是传统债市的延伸,也是政府在债务融资中角色的演进。绿色债券与其他债务融资类型有相同的发行和操作模式,属于市场化证券,需要有明确的基于收益(如税收、关税、各类收费等)的偿还方案。其发行规模、定价和风险由债券市场决定,在很大程度上取决于发行机构(州级或地方政府、公司)的评级、现状以及投资者的兴趣偏好、回报需求和风险偏好。目前,通过债券为气候变化、清洁能源、生态修复和环境保护融资的做法在全球范围内广泛应用。绿色债券模式的优势在于:一是它是基于政府(国有企业、银行机构)信用而发行的债券,具有安全性高、收益性大、流动性强等特点,易于筹集到足额资金;二是目前各国应用实践广泛,做法比较成熟。其不足主要是:与其他债券一样,绿色债券要有明确的基于收益的偿还方案,需要发债政府有较为稳定的财政收入预期。

私募基金。全称“私人环境投资基金”,是建立在传统投资伙伴关系模式上的私募股权基金,投资领域以生态和自然修复为主,包括缓解银行业务和开展生态修复业务的绩效支付项目。私募基金从生态系统提供的产品和服务中赚取经济收益,在推动生态保护和修复的同时,为投资人带来投资回报。私募基金通常由一名或少数几名主要投资者建立和拥有,并指定其中一名投资者或一个小团队作为基金经理。基金投资者基于各自出资额按比例持有基金股权。与交易所交易基金和共同基金不同,私募基金的投资规模很小,属于私人持有,不在公开市场上交易。因此,私募基金不具备交易所交易基金和共同基金的流动性。当投资者希望从其投资中套现时,一般需要等待5—12年才能变现股权。过去20年,私募基金已发展成为一种全新的创新型私人股权投资基金,成为众多环境投资基金类型的重要一环。业务领域包括河流生态修复、湿地缓解银行、替代或可再生能源能效、碳排放和碳抵消信用交易、水净化、废弃物管理、可持续森林(木材)管理、可持续和有机农业等。目前,环境投资基金的资产管理规模已达到数十亿美元,投资回报可观。私募基金模式的优势在于:一是与投资者直接投资相比,私募基金提供了更广泛的投资机会、更完备的管理专业知识和更低的投资费用,且投资回报率较高;二是私人环境投资基金由个人投资者创建和管理,不受政府管理或控制,运作更为高效灵活。其不足主要是:一是私募基金属于私人持有,投资规模较小,往往需要与其他融资工具组合运用;二是由于其高封闭性、低流动性等特点,投资者往往期望高回报,对投资项目的预期收益有更高需求。

准金融机构。即具有类似银行特性的政府融资机构,主要为一些特定领域(如清洁能源、自然基础设施,以及气候变化、环境解决方案等)提供更便捷的金融服务和支持,包括多边及双边开发银行、绿色银行等。准金融机构提供的气候变化和生态修复融资服务范围广泛且具有创新性,包括生态投资筛选、低于市场利率的贷款和其他形式的贴现资本、直接股权投资和共同投资、债务发行等,旨在减轻政治或经济风险的风险缓解机制,用于支付尽职调查或项目开发费用的赠款以及基金和投资组合管理等。准金融机构模式的优势在于:它包括政府创建和管理的独立银行,以及具有许多类似银行特征的政府融资机构,其共同特点是利用公共资金来吸引和鼓励私人投资,与传统金融机构相比,创新性强、运行模式多样。其不足主要是:绿色金融机制相关的“绿色”标准和指标以自愿性质为主,缺乏行之有效的执行和监督。

建立我国生态保护修复投融资机制的建议

政府创造需求。政府肩负生态保护修复职责,无论运用何种投融资机制或工具,其目的都是为吸引和撬动社会资本参与。因此政府须制定相应的法律法规、政策标准,并提供必要的资金,为各类生态修复和生态影响缓解服务,创造清晰明确、连续一致的市场需求。

提供高质量项目投资机会。社会资本的根本目标是追求投资收益最大化。因此,要提高投资项目的吸引力,涉及行业前景、投资回报率、投资周期、投入成本、风险性等方面。政府须提供具体且实在的项目机会,充分评估风险和收益,适度让利,使得社会资本有意愿参与,才能达到“共赢”目标。

强化考核监管。一是科学制定生态成效及相关指标体系。这是政府实施缓解银行、绩效支付等市场化资金机制的基础,也是决定机制能否成功运行的关键。二是构建完善的监测体系。对修复后的矿山、湿地、森林等生态系统的总体健康状态和变化情况进行监测。同时,把握好单个项目监测与区域层面监测之间的平衡。

借鉴他国成功经验。一些发达国家经过多年实践,已经积累了一定的成功经验,我国可凭借后发优势,更好地吸收利用这些有益经验。如:美国在缓解银行机制长期实践中,探索出一套较为完善的方法体系,包括生态修复管理细则、短期(长期)成效、修复工程建设标准等。

来源:微信公众号“中国土地”,https://mp.weixin.qq.com/s/59zJd6T2AroaP6Rm_7qE0g 发表时间:2021年5月25日