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董国权:区域经济一体化中区域行政指导规范的制定程序论

作者: 董国权,中国政法大学法学院 博士研究生 发布日期:2020-05-28
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区域行政指导规范是区域经济一体化中行政公共治理的必要要求,在实践中对于促进区域经济一体化进程和实现区域经济资源的有效整合起到重要作用,但却没有相应的制定程序对其进行有效规范,从而导致区域行政指导规范在制定过程出现缺乏统一规划和协调、规范制定随意性较强、缺乏对规范制定的正当性审查程序和必要的救济程序等问题。因此,应在促进区域经济资源有效配置、适当强制以及包含行政相对人合法权益等原则的指引下,从构建国家和区域两个层面的区域行政指导规范的整体规划程序、规范制定过程的具体程序、制定规范矛盾的冲突程序和建立以国家补偿为主的救济程序等层面,确立和完善适合区域经济一体化发展的区域行政指导规范的制定程序。

从国内意义上来讲,区域经济一体化指处于相邻位置的不同地区,因为在经济上的密切联系,为了更好地整合地区间的各种生产要素,实现起到互相促进和互相补充的经济效应,通过相应措施使产品在区域市场内自由流动和生产要素有效配置的经济集团。随着国家整体经济的不断发展,生产要素流动性的需求随之不断增强,区域经济一体化的趋势日益明显。为了更好地促进国家经济的协调发展,从上世纪末开始,我国进行了一系列区域经济一体化的相关规划,影响较大的长江三角洲经济区、珠江三角洲经济区、环渤海湾经济区、西部大开发、振兴东北老工业基地、京津冀协调发展等。同时,区域经济一体化的蓬勃发展和持续成长需要政府公共治理的积极配合,而区域行政指导则成为当前区域经济一体化背景下政府公共治理的主要形式之一。客观上来讲,由于区域行政指导规范对于经济一体化的顺利推进起到了不可或缺的保障和推进作用。然而,由于区域行政指导规范整体上属于“软法”的范畴,不具有普通法律的强制性,同时区域经济一体化中的行政指导规范制定尚处于发展的早期阶段,无论从理论研究还是实践经验上都存在很大的不足,因此在制定程序上存在着明显的不足。由于区域经济一体化作为当前国内经济发展的重要趋势之一,以及区域行政指导对于区域经济一体化所具有的保障和促进的公共治理意义,区域经济一体化中区域行政指导受到了不少学者的关注,并产生了相应的研究成果。如叶必丰(2012)发表的《区域经济一体化的法律治理》,将区域行政指导作为区域经济一体化中法律治理的主要方式之一进行了深入分析,周叶中等(2019)发表的《地方制度视域下区域协调发展法制框架研究》,也将区域行政指导规范作为区域经济一体化过程中行政公共治理的重要组成部分进行了论述。然而,当前尚欠缺对区域行政指导规范的制定程序这一为区域行政指导规范提供程序性保障的重要制度进行专门论述的文章。因此,由于科学的程序对于区域行政规范制定的重要意义,对区域经济一体化中区域行政指导规范的制定程序进行具体的分析,并针对其存在的问题提出可操作性的建议,对于区域经济一体化的法治建设具有非常重要的现实意义。

一、区域经济一体化中区域行政指导的价值逻辑

区域经济一体化虽然是相邻地方行政区域由于自身经济发展的需要而在市场的作用下的必然趋势,但这一趋势能否真正实现以及实现之后的具体效果,却需要相应的行政公共治理力量的介入,为其提供其他治理方式不可替代的保障和促进作用。具体来讲,区域经济一体化中区域行政指导的必要性主要包括以下三方面内容。

(一)区域生产要素的整合协调治理

同计划经济条件下不同行政区划之间通过统一的经济计划进行有效整合,从而使相邻行政区域之间在经济上保持紧密的合作和协调不同,市场经济条件下,由于相邻行政区域在自然禀赋和社会禀赋等经济发展条件下的相似性,很容易在激烈竞争的市场中成为互相排斥的竞争对手,从而通过各自寻求自身所在行政区划内政府的保护,使相邻行政区域在经济上反而处于竞争状态多过合作状态,从而产生不正常的相邻行政区域间在经济和其他社会治理上的互相割裂和封闭。事实证明,正是由于经济条件相近的相邻行政区域在经济发展过程中形成的这种互相排斥的竞争关系,导致区域内生产要素不仅不能通过区域内流动达到有效配置状态,反而因为双方在行政公共治理方面的互不往来,而产生很多跨区域性的经济发展问题。如国内在推动长江三角洲区域经济一体化之前,跨越江苏和浙江两个省级行政区域的太湖流域的污染问题就日行严重,直到后来实行区域一体化治理后才从根本上扭转这种局面。

这是因为行政区划的存在,导致临近区域内的行政区地方政府为了经济利益上的竞争,而很难在区域行政公共治理方面产生协调一致的共同行政治理行为,从而造成了典型的按照行政区划为单位的块状分割的状况。这种块状分割状况的存在,使区域内相邻的行政机关很难在涉及到共同利益的经济治理政策和措施方面进行真正的协调,对于区域内生产要素的整合产生了非常严重的人为障碍。要打破这种障碍,就必须由中央一级或者相邻的行政区域地方政府自觉地采取促进区域经济一体化的措施,通过实行区域行政指导的方式,去除阻碍区域内生产要素自由流动的各种政策制度以及其他负面因素,促进区域内生产要素能够根据各自的优势实行协调和互补,实现区域内经济资源的有效配置。

(二)地区公共治理的互相关联

现代社会之所以通过划分行政区域对地方公共事务进行治理,在于这种治理方式能够明确不同地方政府之间的治理范围和职责,从而使其能够目标明确地规划和实现各自的公共治理任务。因此,以行政区划为单位对地方经济进行治理是行之有效且完全必要的。然而,在市场经济条件下,要实现区域内经济效益的最大化,必须保证生产要素在区域内的自由流动,从而通过市场内的充分竞争实现区域内经济资源的有效配置。在此过程中,为了保证区域内生产要素流动的顺利进行,地方政府必须对市场进行相应的公共治理。这就意味着某一行政区划的地方政府在对这些跨区域流动的生产要素进行公共管理的管理中,必然导致相应的管理效果外溢的情况。

在实行市场经济,生产要素必然会向行政区域外更为适合其经济效益发挥的地域流动的情况下,相邻行政区划地方政府为了保证公共治理效果的最大化,必然会因为由此造成的公共治理效果外溢而寻求相互间的协调和合作。最为典型的如跨区域的河流整治,要尽可能实现整体河道运输效益的最大化,就必须保证每一个跨区域河段的适航,要保证河流流域污染治理目的的顺利达成,上下游就必须协调一致对相关污染源进行控制。另外,在大气治理,以及涵盖区域内主要经济区域的运输网的形成等,仅仅依靠某一个地方政府单方面的公共治理措施均不能实现经济效益最大化,或者相关资源有效配置的要求。正是在市场经济造成的地方政府公共治理效果外溢的条件下,地区公共治理的互相关联已经达到了前所未有的程度,如果不打破传统的以行政区划为单位的公共治理方式,就很难实现地区公共治理效益的最大化。因此,必须实行跨越传统行政区划的区域行政指导,才能有效对相邻行政区划的公共治理政策进行整合和协调,实现区域内公共治理合作双赢的目的。

(三)矫正市场经济失灵行为

市场经济实现资源有效配置,达成社会总体福利水平最大化的前提,在于其运作的正常有序运行。保证市场经济正常有序运行的根本条件之一,是市场经济主体在运作过程中能够由其自身承担所有因为相关经济活动产生的成本,从而使其能够理性地对相关经济活动的成本收益进行正常核算,做出有利于自身同时也有益于整个市场的理性经济选择。然而,一方面,由于信息不对称的原因,市场经济主体很难获得能够准确核算自身经济成本的全部信息,从而往往在进行相关经济行为选择时作出不符合社会总体福利水平最大化的选择。例如开办化工厂的企业主,在核算成本的过程中往往忽略生产排污导致的社会成本,从而产生成本外溢的效果,导致其可能不顾排污产生的损害,为了自身的利益盲目扩大生产规模,出现相关经济行为的无效率,亦即市场经济失灵。因此,为了实现经济资源的有效配置,由政府制定相应的法律制度对相关经济主体进行指导,从而使其摆脱这种信息不对称的状况,从而实现公共治理效果的最大化就成为现代社会的必然选择。另一方面,市场经济主体要实现资本的增值,必然需要通过各种形式的交易,而这些交易就会产生各种形式的交易成本,诸如产权保护成本、公害和外在成本、信息发现成本、谈判成本、协议执行成本等。这些交易成本的客观存在,不仅会增加达成交易的难度,而且由于其在很大程度上的模糊性而导致市场主体难以对其进行准确的预测,进而使其很难实现相关经济行为选择的最优化,导致相应的资源配置无效率的现象出现。而通过政府为市场交易制定各种制度,则可以简化市场主体间的交易程序,从而尽可能降低这些交易成本的发生。

正是因为信息不对称和交易成本模糊性的存在,使市场经济在运行过程中很可能出现由于经济主体对成本核算的错误而导致的市场失灵现象。对于区域经济来说,在市场自发运行的情况下,此类市场失灵的现象同样会广泛存在,而且由于区域内生产要素的流动,在一个行政区划内出现的市场失灵很容易扩散到相关的所有相邻的行政区划内,从而出现区域内相关市场的整体失灵。为了尽可能降低和避免此类市场失灵导致的区域经济发展效能的降低,必然要求通过区域行政指导的形式实现区域内市场的一体化公共治理。

二、区域经济一体化中区域行政指导规范的制度实践

区域经济一体化中区域行政指导规划的存在,对于区域经济公共治理具有非常重要的整合资源促进发展的作用,从而演变出了一系列行之有效的区域行政指导规范的形式。具体来说,区域经济一体化中区域行政指导规范在具体实践中主要具有以下主要类型和特点。

(一)区域经济一体化中区域行政指导规范的主要类型

区域经济一体化区域行政指导规范的产生主要有两个来源,一是中央政府意识到区域内经济资源整合的必要性和区域内经济治理协调性偏弱,从而通过发布国家级规划的方式制定相应的区域行政指导规范。二是区域内相邻的地方政府自身意识到彼此之间实行区域内经济公共治理的必要性,从而在彼此协商的基础上制定相应的区域行政指导规范。因此,根据区域行政指导规范产生来源不同,可分为纵向的国家级区域行政指导规范和横向的地方级区域行政指导规范。

国家级区域行政指导规范一般主要涉及到区域经济一体化的宏观规划和指引,为区域内地方政府提供必要的政策方向和指导。而地方一级的区域行政指导规范则是在国家级区域行政指导规范的指引下,更加着重于操作层面的各种中央规划精神的落实,因此一般都涉及到具体事务领域的规定,尤其是关系到区域内经济发展的关键生产要素领域,如基础设施建设、人才的吸引和培养、公共服务和资源环境方面的区域性合作等。总体上来讲,无论是国家级还是地方级区域行政指导规范均着眼于经济关系密切的相邻行政区划构成的区域经济一体化的资源有效整合与发展,对于跨行政地域的产业发展和经济利益问题的处理协调具有非常明显的调节效果,在客观上起到了弥补单纯以行政区划为单位的经济公共治理造成的缺乏区域整体性眼光和治理成效不足的问题。

(二)区域经济一体化中区域行政指导规范在实践中的作用

区域行政指导规划因为从整体上对区域内经济进行公共治理,能够有效推动区域内经济资源的整合,从而促进区域内不同行政区划经济的整体腾飞。具体来讲,区域经济一体化中区域行政指导规范在实践中主要起到了以下作用。

1.促进区域内经济的整体发展

区域行政指导规划促进区域内生产要素整合的最直接的反映,是促进区域内经济的整体发展,尤其是促进区域内经济的合作促发展上起到的作用更为明显。自从2016年9月,国务院颁布《长江经济带发展规划纲要》以来,长江经济带的相关身份即积极利用这一国家级的区域行政指导规范制定了一系列的促进经济发展的地方级行政指导规范,为区域内经济发展提供了重要支持。典型的如通过相关政府部门的协调,实现了上海计算机产业向重庆的大规模转移;另外,重庆和成都形成的成渝经济带的进一步发展,长三角不同城市之间经济的进一步整合,都离不开相关区域行政指导规范提供的充分的制度支持。另一重要的珠江经济带,早在2014年即开展全区域的经济发展规划,先后进行了粤桂合作特别试验区、广佛肇(怀集)经济合作区,以及粤港澳大湾区的合作等,对于推动区域内产业升级和优势经济资源的互补,起到了非常突出的作用。

2.区域基础设施取得跨越式发展

跨越不同行政区划的区域内基础设施的建设,尤其是交通运输网络的建设,对于区域内生产要素的流动和其他经济资源的整合至关重要。在中央一级区域经济一体化规划的相关区域行政指导规范的指导下,地方一级的行政指导规范对基础设施建设方面起到了非常关键的促进作用。如长江经济带制定的《长江经济带综合立体交通走廊规划(2014—2020年)》,即确立了以长江黄金水道为依托,水路、铁路、公路、民航、管道等多种运输方式协同发展的综合交通网络。在类似的区域行政指导规范的促进下,长江航道得到更充分的利用,沿江高铁和沿江高速公路已经全线贯通,成为区域内经济发展的大动脉。而珠江经济带也制定了《珠江水运科学发展行动计划(2016—2020)》等,进一步完善珠江水运的联合发展配套,与其他交通运输基础设施的建设一起,共同构成区域内快速、便捷、安全、畅达与服务齐全的综合交通运输网络体系。

3.区域环境治理得到大幅加强

相邻行政区划环境治理协调的必要性,是区域行政指导规范存在的重要原因之一。区域经济一体化中区域行政指导规范对于促进区域环境治理的效果非常明显。如2017年7月环境保护部、发展改革委、水利部会同有关部门编制了《长江经济带生态环境保护规划》,提出了“共抓大保护,不搞大开发”,在一定程度上解决了长江经济带不同行政区划之间对于长江治理各行其是的局面,对于长江整体环境治理起到了立竿见影的效果,长江流域水质在2018年即有了明显的改善,根据510个考核断面2018的数据,I—III类水质断面占比达到87.5%,同比增加上升3.0个百分点;劣V类水质断面占比1.8%,同比减少了0.4个百分点。而珠三角区域也在2011年广东省颁布的《关于提高我省城市化发展水平的意见》的指导下,积极进行交通基础设施周边沿线绿化工程建设工作,公路绿道工程建设覆盖面积显著提升,同时严肃环保污染问题的处理,为珠三角地区实现高效率的绿色增长模式提供了必要的环境制度支持。

三、区域经济一体化中区域行政指导规范制定程序的问题审视

区域经济一体化中区域行政指导规范同普通法律制度不同,对行政治理对象并不具有强制性的意义,因此一般也将其归入“软法”的范畴。但正是因为区域行政指导规范软法的性质,很多人忽略对其制定程序进行规范的意义,从而在其实际运行中因为制定程序规范的欠缺而导致一系列问题的存在。具体来讲,这种规范制定程序存在的问题主要包括以下几方面。

(一)缺乏统一规划和协调

区域经济一体化之所以成为现代社会国家乃至世界经济发展的主要趋势之一,在于相邻行政单位之间存在的经济禀赋的相似性及由此而产生的区域内经济利益的共同性。正是因为这种共同经济利益的存在,才使区域内不同行政区划政府间意识到互相合作和协调对于促进整体经济发展,实现互惠共赢的必要性。正是因为存在共同利益这一坚实的经济基础,区域经济一体化中区域行政治理合作才成为区域内政府的共识。

然而,区域经济一体化的必要性只是意味着区域内行政区划政府会在共同经济利益驱动下采取相应的区域行政治理措施,却并不排除不同区域内政府在制定相应的区域行政指导规范时能保证其一致性和协调性。事实上,由于区域内不同政府间并不存在行政隶属关系,而且由于彼此在经济禀赋上的同构性,即使这些政府在制定区域行政指导规范的过程中秉持的是最大程度实现区域共同经济利益的目的,也必然会因为其基本出发点依然以其自身行政辖区的经济利益为主的事实而导致彼此制定的相应规范存在不同程度的冲突。另外,由于区域行政指导规范的非强制性,即使是中央层级的区域行政指导规范对于地方政府也只具有方向上的指导意义,区域内地方政府在制定相关区域行政指导规范的过程中,虽然要遵从中央相关规划的精神,但由于其自身在利益方面同中央考虑的角度完全不同,仍然可能出现具体操作层面上同中央精神并不完全一致甚至发生一定程度冲突的现象。

之所以会出现上述的区域内同级地方政府之间,以及中央层级同区域内地方政府之间在行政指导规范的不一致甚至一定程度的冲突,归根结底在于相应的区域行政指导规范在制定程序上缺乏统一的规划和协调。一方面,由于中央层级的规划不具有强制性意义,导致区域内地方政府可能出于自身利益在操作层面上自行其是;另一方面,由于区域内地方政府间互不统属,不存在行政隶属关系,在制定区域行政指导规范的过程中更是各自为政。区域行政指导规范虽然属于非强制性的“软法”范畴,因此产生冲突所引发的社会危害性并没有普通法律严重。但是不一致乃至互相冲突的区域行政指导规范的存在,也会导致区域内行政执法以及行政治理对象对相关政策执行和理解上的混乱,不仅可能造成人为的权利义务分配的冲突,而且可能产生不必要的各种利益纠纷,从而造成区域内整体行政治理效能的下降,不利于区域内整体经济资源的整合和总体福利水平的提高。

(二)规范制定随意性较强

正是因为相关程序制度缺乏,我国现阶段在区域行政指导规范制定方面具有较强的随意性。这种现象的产生不仅同区域一体化过程中区域行政指导规范制定实践时间不长从而缺乏必要的程序制定经验密切相关,也同区域行政指导规范所具有的不具强制力的“软法”性质有着一定的联系。不少人认为区域行政指导规范在实质上权利义务分配上不具有强制力,因此在制定程序上理所当然也不需要相应的强制性制度规范。区域行政指导规范制定随意性较强主要表现在制定的过程和发布的方式缺乏必要的规范。一方面,很多行政指导性规范的制定仅仅通过各种形式的会议即仓促决定,缺乏必要的民主决策过程,有时甚至是领导的大会发言或者是一个指示即成为某些区域行政指导规范产生的原因。另一方面,区域行政指导规范发布的方式也多种多样,有的通过行政内部系统向具有行政隶属关系的下级机关发文,少数甚至仅仅在制定规范的行政机关内部发文并适用,导致行政指导规范指向的行政相对人甚至部分行政执法人员可能完全不知道相关行政指导性文件的内容。

根据法治的精神,对于政府制定的区域行政指导规范,从本质上属于抽象性法律文件的一部分,要保证规范制定的合法性、公正性和科学性,就必须通过法律规定的制定程序予以规范。区域经济一体化中区域行政指导规范制定随意性较强的现状,某种程度上超越了法律制定对于程序正当性的要求,导致相关指导规范因为程序不正当而失去应有的法律效力,甚至因为程序的不科学而导致权利义务配置不符合社会整体利益乃至侵犯公民合法权益问题的出现,不仅会导致区域行政治理秩序的不稳定,还会对政府自身权威产生较大的负面影响。

(三)缺乏对规范制定的正当性审查程序

我国属于单一制的法治国家,要求地方政府在中央政府的统一领导下行使各自的行政权力。因此,属于国内的区域经济一体化归根结底应当符合中央层级的统一安排,并从国家整体利益的角度进行规划和设置。因此,区域经济一体化中区域行政指导规范的制定也必须在中央的统一领导和规划下实施。也就是说,地方政府制定的区域行政指导规范必须受到中央政府某种意义上的程序性限制,而不能放任地方政府出于自身的利益制定同中央所代表的国家利益相抵触的区域行政指导规范,从而对区域行政指导规范的制定提出了正当性审查程序的要求。然而,就当前区域经济一体化中区域行政指导规范制定的实践来看,并不存在这种规范的正当性审查程序。一方面,当前区域行政指导规范的制定虽然存在中央层级和地方层级的区别,但并没有与专门的对中央层级和地方层级的相关规范制定权限进行划分的程序,亦即不同层级制定指导规范的范围如何识别的问题,尚不存在相应的科学的程序性规定。另一方面,为了保证中央发布的区域行政指导规范的权威性及其所代表的国家整体利益,即使属于地方层级区域行政指导规范制定范围的事项,在具体由地方政府制定的过程中,也必须受到相应的程序性规范的制约,保证相关规范的内容能够同中央相关文件保持一致,不会同国家整体利益产生人为的冲突。然而,对于如何保证地方政府区域行政指导规范制定的正当性上,同样不存在相应的程序性规定。

缺乏对区域经济一体化中区域行政指导规范制定的正当性审查程序,不仅可能造成中央政府同地方政府在规范制定权限上的分工不明,而且可能会出现地方政府制定的区域行政指导规范同中央层级的类似规范相抵触的情况,严重损害中央政府的权威,甚至可能由此导致国家和区域经济利益的冲突,对于区域经济一体化的顺利开展产生难以预测的负面影响。

(四)缺乏必要的救济程序

区域行政指导规范对行政治理相对人一般不设置强制性的法定义务,因此从本质上具有非强制性的“软法”性质,当事人对相关规定可以选择遵守或不遵守,选择执行或不执行。然而,这并不意味着行政指导规范对行政治理相对人就不会产生相应的损害。作为行政相对人的公民因为对于区域行政指导规范相关内容的信赖而作出的相应行为选择,因为指导规范的变更而使合法利益产生损失的,依然有必要为其提供必要的救济机制。例如前些年国家为了大力发展新能源,通过发布行政指导规范的形式对光伏电站发电进行高额补贴,很多投资人出于对政府相关行政指导规范的信赖,并以此为依据将大量资本投入到光伏行业之中,为中国光伏行业迅速跃居世界首位作出了应有的贡献。然而,随着国家近两年关于光伏发电政策的改变,2018年由国家能源局牵头发布了《关于2018年光伏发电有关事项的通知》,对发电建设规模和补贴程度均在原有行政指导规范文件的基础上进行了大幅下调,导致依据原有行政指导规范文件进行投资的行政相对人蒙受了巨大的损失。然而,由于行政指导规范导致的行政相对人的利益损失不存在相对应的救济程序,发布相关行政指导规范的国家机关不会对这些蒙受损失的行政相对人进行任何形式的补偿。

区域行政指导规范虽然不属于强制性的法定义务,但在相关规范文件中却对行政相对人作出了一定的承诺,这一承诺由于出自有权的国家机关,因此实际上是以国家自身的信誉作为担保。从民法的公平和诚实守信的原则出发,作为公民的行政相对人因为对于行政指导规范文件的信赖而作出的行为,存在因此而产生的信赖利益,相关行政部门对行政指导规范文件内容的单方面变更导致的行政相对人产生的损失,实际上即为此种信赖利益的损失。如果因为缺乏必要的救济程序,导致作为公民的这种对于国家的信任而产生的信赖利益受到损害而得不到有效的救济,不仅会导致行政相对人的合法权益得不到应有的保护,而且会极大地损害行政指导规范的权威,对于行政指导规范的效力产生极大的负面影响。

四、区域经济一体化中区域行政指导规范制定程序的构建面向

区域经济一体化作为当前国内经济发展的重要趋势之一,必须通过区域行政指导规范的形式对其进行有效的公共治理,从而为其提供正常健康发展的必要保障。然而,区域行政指导规范制定程序上的缺失,使区域行政指导规范在实践运行中出现了种种亟待解决的问题。因此,有必要在确立区域行政指导规范制定程序原则的前提下,对其进行全面的科学构建。

(一)构建原则

区域经济一体化中区域行政指导规范的制定程序,是当前法治建设进程中利用法律程序为区域经济一体化的整体发展提供保障服务的程序性规范,因此,其构建原则必须符合促进区域经济一体化以及法治建设两大根本要求,具体来讲,应当包含以下三部分内容。

1.以促进区域经济资源有效配置作为程序构建的根本原则

区域经济一体化的根本目的,在于通过区域内生产要素的自由流动,从而实现区域内经济资源的有效整合,从整体上促进区域内经济的全面发展。而区域经济一体化中区域行政指导规范的目的,则在于为区域经济一体化的发展提供行政公共治理的有效保障,使区域内生产要素的自由流动在有效的区域性行政管理的充分发挥优化资源配置,从而提升区域内整体社会福利水平的作用。因此,作为区域行政指导规范提供程序性保障的制定程序规范,同样必须以促进区域经济资源有效配置,进而为区域经济一体化的顺利推进保驾护航作为根本原则。

2.适当强制的原则

一方面,从法治建设的角度,区域经济一体化从根本上来说必须在当前国家的法治框架内进行,这就意味着相关区域行政指导的制定程序同样必须符合相关法律的强制性规定。虽然区域行政指导规范并不设定强制性的义务,因此从内容上属于非强制性的“软法”,但这并不意味着区域行政指导规范的制定程序也可以不接受其他强制性法律的约束,从而使自身游离在以强制性为基础的法治体系之外。第一方面,从保证区域行政指导规范正当性的角度,地方层级的区域行政指导规范必须服从国家的整体利益,服从代表国家整体利益的中央层级的同类规范。从保证国家整体利益和中央权威的角度,这种服从同样不能是指导性的,而必须是强制性的服从关系。因此,对于区域行政指导规范的制定程序来说,必须在其中规定适当强制的原则,保证区域行政指导规范的制定从属于统一的国家法律制定程序的规范体系,并且通过同中央层级的类似文件及其代表的国家整体利益保持一致性,保证其自身的正当性。

3.保护行政相对人合法利益的原则

区域行政指导规范的行政相对人,从本质上属于国家公民的范畴。从现代社会的法治理念出发,保护包括行政相对人在内的公民合法权益是国家法律制定的根本目的。区域经济一体化中区域行政指导规范的制定,必然会涉及到对行政相对人利益的调解,虽然这种调解并不具备强制的性质,但行政相对人出于对指导规范的信赖从而作出的行为选择,会产生相应的信赖利益。在由于区域行政指导规范自身的原因而导致行政相对人合法利益受损的情况下,通过救济程序的设定包含行政相对人合法利益是法治社会的应有之义。因此,在区域经济一体化中区域行政指导规范制定程序中确立包含行政相对人合法利益的原则,才能确保公民合法权益和政府权威的顺利实现。

(二)构建制度

在促进区域经济资源有效配置、适当强制以及包含行政相对人合法权益等原则的指引下,针对当前区域经济一体化中区域行政指导规范制定程序在实践运行中存在的问题,有必要通过以下途径对其进行具体构建。

1.构建国家和区域两个层面的区域行政指导规范的整体规划程序

为了保证不同层级的区域行政指导规范之间以及区域内同级政府行政指导规范之间的一致性和协调性,从而使区域行政指导规范在制定中不至于出现地方层级的指导规范损害中央层级的类似规范代表的国家整体利益,或者区域内不同地方层级的指导规范损害其他同级行政区划利益的情况出现,有必要在促进区域资源有效整合以及适当强制的原则下,制定国家和区域两个层面的区域行政指导规范的整体规划程序。一方面,由国务院及其职能部门根据国家经济整体发展的需要,对区域经济一体化过程中需要的区域行政指导规范进行宏观层面上的整体规划,地方一级的区域行政指导规范的制定,必须在中央政府整体规划的基础上实行,在没有得到国务院及其相关职能部门允许的前提下,不得擅自制定同整体规划相悖或者超出整体规划范围的区域行政指导规范。另一方面,对于地方层级的区域行政指导规范的制定,虽然区域内同级地方政府互不隶属,因此不存在行政上服从与被服从的关系,但在制定涉及到区域内其他行政区划经济利益的指导性规范制定过程中,也必须召开区域内地方政府间的协调会议,在中央层级的整体规划指导下,通过会议对跨行政区划的区域行政指导规范的具体制定进行统一规划,在未征得相关会议成员多数同意的情况下,区域内任何地方政府不得发布同区域内协调会议确定的统一规划相悖或者超出规划范围的区域行政指导规范。

2.规范制定过程的具体程序

要克服当前区域经济一体化中区域行政指导规范制定随意性较大的问题,必须根据适当强制性原则,通过规范制定过程的具体程序予以解决。这一程序主要包括规范制定方式和发布方式两方面的强制性规定。一方面,对区域行政指导性规范的制定过程予以详细程序规定,必须通过利益相关方均有适当代表参加的会议才能制定相关行政指导规范,规范的内容必须通过民主审议和表决的方式通过。另一方面,必须严格按照《政府信息公开条例》的相关规定,对于已经制定和经过规范程序表决通过的区域行政指导规范,通过信息网络以及其他信息公开渠道发布,尤其需要确保相关执法人员和行政相对人能够接触到相关指导规范的信息。

3.制定规范矛盾的冲突程序

对于区域行政指导规范制定过程中可能产生的不同层级和不同行政区划的冲突问题,可以从跨域协作的启动程序与参与主体两方面进行冲突程序或者正当性审查程序的设计。一方面,区域内地方政府在制定区域行政指导规范的启动程序上,必须进行相关必要性论证。只有在拟启动制定的区域行政指导规范符合中央层级相关文件的规定,并且制定相关行政指导规范属于地方政府自身权限,需要通过跨行政区划进行区域内合作的前提下,才能启动相关区域行政指导规划的制定程序。另一方面,适当扩大参与制定规范的主体范围。对于涉及到多方利益主体的区域行政指导规范的制定,不仅需要区域内相关政府部门的参与,而且对于相邻区域的可能被涉及的利益主体,也应当主动邀请其参加会议表决和审查。通过适当扩大参与制定和审查规范的主体,不仅可以保证区域内不同政府制定的指导性规范的协调性和一致性,也能在一定程度上得到相邻区域政府部门的支持和配合,从而通过主体的适度开放促进区域行政指导规范的协调性和有效性。

4.建立以国家补偿为主的救济程序

区域经济一体化中区域行政指导规范制定的目的,在于最大程度促进区域内人民整体福利水平的提高。因此,最广大人民的利益依然是区域行政指导规范制定程序制定的最终目的。正是因为包括区域行政指导规范在内的法律的人民性,保护公民合法权益是区域行政指导规范制定过程中必须严格遵守的基本原则。以此为基础,当前区域经济一体化中区域行政指导规范的变更引发的作为公民一员的行政相对人的合法权益受到损害的现象,相关政府部门绝不能漠然视之,甚至认为那是行政相对人在经济发展过程中应当自行承担的风险或者付出的代价。归根结底,由于区域经济一体化中区域行政指导规范造成的行政相对人的经济损失,是因为行政相对人对于政府发布的行政指导规范的信赖而产生的,政府必须承担因为公民对于自身的信任而产生的信赖利益的损失。因此,建立以国家补偿为主的救济程序,对于行政相对人合法权益的保护,乃至于区域行政指导规范以及政府权威的树立,均有着非常重要的意义。具体来讲,以国家补偿为主的救济程序主要包括以下内容。首先,对于区域行政指导规范已经作出的承诺,在新的规范文件对其内容作出改变时,尽可能设置一段时间的行政相对人利益保护期,以及相关政策改变对于行政相对人并不立即生效,而是为其提供一定的调整时间,在调整期间内不改变原有优惠政策或者分阶段逐渐削减优惠政策的力度;其次,对于通过设置保护期不能完成消除的由于行政指导规范造成的行政相对人的损失,如果能够直接用金钱准确计量的,则由相关政府部门给予相应的国家补偿;最后,对于行政相对人由于行政指导规范造成的难以用金钱计量的损失,则尽可能采用替代性优惠政策补偿的方式,补偿性优惠政策的力度,应当在利益产出方面不低于原有指导性规范承诺的优惠政策。

结语

区域经济一体化作为当前国内区域经济发展的主要趋势之一,通过区域行政指导规范对其进行有效治理是现代社会的必然选择。区域经济一体化中区域行政指导规范的大量制定和落实,对于区域经济资源的有效整合和一体化进程起到了非常明显的促进作用。然而,区域经济一体化中区域行政指导规范虽然属于重要的行政规范性法律文件,却没有相应的制定程序对其进行有效规范,从而造成了区域行政指导规范在制定过程出现的一系列问题。对于区域经济一体化中区域行政指导规范运行实践中因为制定程序缺乏而产生的问题进行深入分析,进而提出可操作性的相关制定程序策略,对于保证区域经济一体化中区域行政指导规范作用的充分发挥,有着重要的参考和借鉴意义。

来源:微信号“法治政府研究院”,https://mp.weixin.qq.com/s/_gdFWTd-1SJpKr44_p1U0A 发表时间:2020年5月13日