经过多年的发展，我国将于2020年完成全面建成小康社会的目标。这意味着我国经济社会发展达到了一个新的平台。全面建成小康社会的任务完成后，我国将进入全面建设社会主义现代化国家的新征程，在民生建设和社会政策方面也将面临新的问题、新的挑战和新的要求。唯有认真总结过去民生建设和社会政策改革，认真分析目前民生方面还存在哪些短板，才能进一步明确民生建设有哪些主要任务，以及社会政策的发展面临哪些重要的议题。
一、我国民生建设和社会政策的发展
改革开放以来，我国的民生建设和社会政策发展经历了几个重要的阶段，其中每个阶段都根据当时经济与社会发展的目标和现实条件，制定和实施了不同的社会政策，取得了相应的成效，积累了中国特色民生建设的经验。
（一）第一阶段（20世纪80年代）
改革开放以来，我国民生建设和社会政策发展最初是在经济体制改革的大背景下开始的。在过去计划经济体制下我国已经建立了一整套民生保障制度体系。其中包括农村集体经济基础上的集体劳动制度和农产品分配制度、农村基础教育和合作医疗制度、农村五保户制度等。在城市中则有居民基本生活资料定量配给制度、政府分配就业制度、依托城市全民所有制单位的劳动保险（退休金、免费医疗和工伤保险等）、住房分配制度及其他社会福利供给、城市公共医疗和教育服务体系、针对少数“三无人员”的社会救济制度等。过去的这套民生保障制度体系较为完善，在当时经济发展水平很低的情况下，有效地保障了城乡居民最基本的生存。但是，当时这套民生保障体系所依存的计划经济经济体制效率比较低下，人民群众的生活水平普遍比较低，需要通过经济体制改革来激发活力，推动经济发展。为此，从20世纪70年代后期开始推行了经济体制改革。而经济体制改革在破除过去僵化经济体制的同时，也削弱或破除了过去民生保障体系的制度基础，迫使政府不得不对民生保障制度加以改革。
经济体制改革以后的民生保障制度改革最初在农村开始。20世纪70年代末的联产承包责任制改变了过去集体劳动和农产品分配制度，大大削弱了集体经济的保障功能，进而以分散的土地保障替代了集体保障。在此过程中各地保留了农村基础教育与五保户制度（李运华、魏毅娜，2016），但合作医疗基本解体了（刘洪清、赵婷婷，2019）。此阶段中，在政府的推动下，许多农村地区试行农村养老保险（古钺，2019），但由于条件不成熟和机制不适应等原因，没有获得成功。
在城市中，在20世纪70年代末由于大量知青回城而带来严重的就业难和住房难问题，迫使城市政府不得不对劳动就业制度和住房制度加以改革，开始引入市场机制去扩大就业机会和住房供给（李志明，2019；李宏、闫坤如，2019）。在20世纪80年代前期，全民所有制增大企业自主权的改革带来了企业之间劳动保险负担不均的问题，不得不采取“统筹”的办法去解决问题（何文炯，2018）。到20世纪80年代中后期，随着全民所有制企业劳动合同制的施行，引发了养老保险和待业保险改革的议题，我国开始探索建立新型职工养老保险制度以及失业（待业）保险制度（胡晓义，2019）。概括起来看，20世纪80年代民生保障制度的改革主要是为了应对当时严重的福利供给不足问题，以及为了适应经济体制改革而不得不进行的社会政策制度调整。这些改革在当时是被动的和临时应对性的，主要是为了应对当时的问题而采取的技术性调整，总体福利水平变化不大。
（二）第二阶段（20世纪90年代—21世纪初）
进入90年代以后，我国开始了社会主义市场经济的转型，民生保障制度的改革也进入了全面建立适应社会主义市场经济的社会政策体系阶段。在此阶段中，可以从三个角度来看待社会政策改革与发展的总体方向。一是从民生保障供给主体角度出发，国有企业改革导致其原有的民生保障功能大幅度下滑，但政府并没有将国有企业下滑的民生保障责任承接过去，而是希望通过社会福利社会化和社会服务市场化的方式去解决企业民生保障供给下滑而出现的福利缺口。二是从民生保障对象的角度来看，20世纪90年代的民生保障明显地呈现出从普惠型向选择型模式的转变，普惠性福利大幅度下降，选择性福利有所上升。三是从福利水平上看，20世纪90年代前期总体福利水平相对下降。
更具体地看，20世纪90年代城市社会政策有几个方面的重要变化。第一，社会保险从过去的劳动保险转变到了职工社会保险制度，建立了新型的职工基本养老保险和职工基本医疗保险制度，并在后来陆续建立和完善了新型的工伤保险、失业保险和生育保险。第二，社会救助将过去的城市社会救济制度转变为城市居民最低生活保障制度。第三，医疗卫生制度进行了改革，加强了市场机制的作用。第四，劳动就业制度完成了劳动力市场的改革。第五，住房制度完成了从福利性分房到房地产市场的改革。可以看到，20世纪90年代农村社会政策严重缺失，这成为当时严重“三农问题”的重要内容。
总体上看，90年代我国民生保障制度的改革受到“市场主义”的影响，在民生保障中强调尽可能采用市场机制，并辅之以社会力量，政府缺位现象比较明显（徐道稳，2018）。这种改革方向在较大程度上是由于受到市场经济转型的影响，同时也是受到经济全球化背景下我国劳动密集型经济发展方式的局限:为了促进经济竞争力而不得不约束劳动力成本，进而不得不控制企业和政府的社会支出。这种改革对当时的经济发展确实起到了支撑和促进的作用，并且市场机制的应用也扩大了医疗、教育、就业、住房等方面的服务供给。但是，在总体福利水平相对降低的情况下，这些方面供给的可及性就出现扭曲。大量的中低收入者面临看病贵、看病难、上学难、就业难、住房难的困境，进而引发较多的社会矛盾，迫切需要通过进一步的改革来解决。
（三）第三阶段（2003—2012年）
党的十六大以后，面对较为严峻的社会化问题压力和新的发展需求，中央提出了科学发展观的发展思路，提出了构建社会主义和谐社会的发展方向，更加重视保障和改善民生。在此基础上，我国社会政策有了新的发展。
一是社会保险制度进一步完善。五项社会保险体系得以建立。社会保险扩大了覆盖面，养老保险和医疗保险得以扩展到农村和城市居民，养老保险和医疗保险的制度实现了全覆盖，医疗保险接近全覆盖。并且，社会保险的制度体系进一步完善，包括优化管理体制和建立适用流动人口的养老保险转移接续制度。社会保险法制化建设取得重要进展，《中华人民共和国社会保险法》（2010）和《中华人民共和国军人保险法》（2012）出台。
二是社会救助体系逐渐完善。在前一阶段建立了城市居民基本生活保障制度的基础上，城乡医疗救助、教育救助、就业救助制度、流浪乞讨人员救助逐步建立，农村五保供养制度改革并加强，自然灾害制度得到完善，城市住房救助制度得到强化等，综合性的社会救助体系基本形成。在保障困难群众各方面基本生活中，社会救助体系发挥了重要的基础性作用。
三是医疗卫生政策的再改革。鉴于前一阶段发生了较为严重的看病难、看病贵的问题，医疗卫生政策在这一阶段进行改革。新医改以增大医疗卫生公共服务为其主要特征，政府在医疗卫生领域的投入大幅度增加，城乡基层医疗卫生服务体系得到较大的加强，城市社区卫生获得新的发展，农村新农合全面建立，并且农村三级医疗服务体系逐步完善。
四是教育社会政策快速发展。总体上看，公共财政对教育事业投入明显增大，民众受教育机会增多、教育公平有所提高。具体来看，在农村开展了“两免一补”和营养午餐等项目，对提高农村，尤其是贫困地区农村孩子接受义务教育具有重要作用，有力促进了义务教育的普及。在此阶段中高等教育大发展，新一代青年人获得高等教育的机会大幅度提高。
五是住房政策有新的发展。城市保障性住房建设全面开展，在此基础上建立城市公租房制度，城市居民住房难问题有效缓解。尤其是廉租房与公租房和城市住房租金补贴制度的建立，有效缓和了城市贫困与低收入家庭住房难的问题。同时，通过城市危房改造工程改善了城市居民的住房质量，通过农村危房改造补贴缓解了农村贫困家庭的住房困难。
六是就业政策的发展。首先，《就业促进法》（2007）的出台促使较为完善的就业促进政策得以形成，这加强了就业培训、就业服务、就业保障等方面的政策力度。其次，通过《劳动合同法》（2007）和《劳动争议调解仲裁法》（2007）有效提高了对劳动者保护的力度。最后，在中央政府的推动下，各地积极开展了构建社会主义和谐劳动关系的行动，取得了较好的效果。
七是总体福利水平有较大幅度的提升。在此阶段中，各级政府在民生保障方面的财政支出大幅度提高，全国公共财政在教育、医疗卫生、社会保障与就业、住房保障和扶贫开发方面的预算支出占当年GDP的比例从2003年的5.66%提高到2012年的8.53%。
概括起来看，这一时期我国社会政策快速恢复性发展，总体福利水平明显提高，尤其是农村社会政策发展较快，保障和改善民生成果显著（郁建兴、何子英，2010）。
（四）第四阶段（2013年至今）
党的十八大以来，我国的民生保障建设和相关社会政策继续稳步发展，并取得新的成就。
第一，医疗卫生方面继续发展，政府的相关政策视角从过去的“医疗卫生政策”向更加全面的健康政策转型，设立了“健康中国2030行动计划”，中共中央、国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》（2016），国务院印发了《国务院关于实施健康中国行动的意见》（国发〔2019〕13号）和《健康中国行动（2019—2030年）》（2019），推动全方位、全周期的健康服务行动体系。
第二，社会保险进一步扩大，居民大病保险（2015）全面实施，长期护理保险的试点（2016）广泛设立。
第三，社会救助继续扩展并进一步系统化和规范化，国务院颁布了《社会救助暂行办法》将过去较为分散的社会救助项目整合在一个统一的社会救助制度体系中，加强了社会救助项目间的制度协调。临时救助制度得以建立，社会救助制度的救急难功能进一步得到加强。
第四，教育政策继续扩展，各类各级教育都有新的发展，尤其是高等教育持续发展。
第五，脱贫攻坚全面开展并取得重大成就，全国农村贫人口数量从2013年的接近1亿降到了2019年的551万。
第六，适度普惠性社会福利有新的发展，针对老年人、残疾人和儿童等的社会政策有进一步提高。在养老服务体系建设方面，国务院发布了《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（2013），民政部发布了《民政部关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》（2017），积极推动了养老服务体系建设。在残疾人事业方面，残疾人两项补贴政策（2015）全面实施。国务院发布了《残疾预防和残疾人康复条例》（2017），加强了残疾预防与残疾人康复工作。在未成年人保护和儿童福利方面也有较多的发展:国务院发布了《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》（2016），加强了对困境儿童的保护工作；国务院发布了《国务院关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》（2018）；民政部发布了《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》（2019）。在此期间各级政府还加强了留守儿童关爱服务行动:国务院发布了《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（2016），民政部发布了《关于在农村留守儿童保护中发挥社会工作专业人才作用的指导意见》（2017）和《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》（2019），积极推动了对留守儿童的关爱保护。
第七，社会政策得到进一步的整合，城乡居民养老保险和城乡居民医疗保险实现了城乡一体化，对机关事业单位工作人员养老保险制度进行了改革，将其纳入城市职工基本养老保险制度，并且各地积极推动社会救助制度的城乡一体化，努力提高社会政策的公平性。
第八，多个社会政策领域继续进行制度优化。在社会保险领域积极推动基本养老保险全国统筹，研究灵活退休和推迟退休年龄的制度，推动社会保障基金投资运营，并实施了生育保险与医疗保险合并运行。在住房保障领域实现了公共租赁住房和廉租住房并轨运行。
第九，在此时期我国总体社会福利水平继续稳定提高，全国公共财政在教育、医疗卫生、社会保障与就业、住房保障和扶贫开发方面的预算支出占GDP的比例从2003的8.66%进一步上升到2019年的9.30%。
总而言之，改革开放以来的各个阶段中，我国在民生保障方面采取了多种措施，在市场机制和社会政策的相互配合下，在努力发展经济的同时努力做好民生保障，逐步消除生存性贫困，不断提高民众的生活水平。尤其是在进入21世纪后的近20年时间里，我国不断加强保障和改善民生的力度和制度建设，满足民众在就业、教育、健康、住房等方面不断提高的需要，在民生建设方面取得了重大成就。
二、当前我国民生建设和社会政策中还存在的不足
尽管过去近20年来我国在民生建设方面取得了重要进展，但目前在民生方面还存在不足。面向未来发展，首先应该认真分析目前我国民生建设中存在的短板。
（一）民生建设各个领域存在的短板
中共十九大报告中指出，“民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题”。概括来看，目前我国民生建设各个方面还存在以下一些短板。
一是在就业方面的短板。尽管我国长期持续的经济发展为全体劳动者提供了大量的就业岗位，就业岗位供需总体保持平衡，并且我国采取积极的就业促进和就业保障措施，帮助就业困难群众获得就业岗位，但是在就业领域仍然存在一些短板。其中一方面是就业稳定性的短板，还有大量劳动者的就业不稳定，主要是城市中的灵活就业人员。尤其是遇到重大疫情等突发事件引发经济波动的情况下，部分劳动者就业困难问题还很突出。另一方面是许多劳动者的就业质量还不够高，包括工资低下，劳动条件不佳，以及在就业充分、就业稳定、工作生活平衡等方面存在的问题，因此还需要继续改善（人口和就业统计司课题组等，2020）。
二是在教育方面的短板。尽管经过长期的努力，目前我国适龄青少年的入学难问题大部分已基本解决，但在教育方面仍然存在一些短板。一方面是非义务教育阶段入学难问题仍然部分存在，尤其是学前教育的供给不足和价格偏高问题还比较严重。另一方面是教育服务质量总体不高、不均衡的问题还比较严重，尤其是在部分农村地区的基础教育质量十分低下。高等教育质量不均衡问题也很突出（余秀兰，2019）。
三是在医疗卫生方面的短板。尽管过去十多年里医疗卫生的公益性水平有所提高，医疗供给也进一步提高，但目前医疗卫生服务质量仍然不均衡，健康不平等问题仍然较为突出（杨磊，2020）。优质医疗资源分部不均衡的问题仍很突出（赵雪雁等，2020），大多数集中在中心城市，广大农村地区，尤其是经济欠发达农村地区的医疗服务质量还相对较差，导致广大民众利用优质医疗资源存在困难，形成新的看病难、看病贵问题。同时，2020年新冠肺炎早期疫情控制中出现的问题也暴露出疾病控制系统中存在的漏洞。另外，“健康中国”建设也给政府和社会提出了许多新的议题。
四是在社会保险方面的短板。首先，在养老保险方面还存在城乡居民养老保险水平偏低，职工基本养老保险基金投资运行和风险防范问题，延迟退休年龄的制度尚未出台、基本养老保险全国统筹还在路上，多层次养老保险体系还未形成，补充性商业保险发展缓慢等问题。其次，在医疗保险方面还存在报销比例偏低，难以有效满足大病医疗需要的问题，尤其是居民医疗保险报销比例偏低问题更加突出。医疗保险还存在与相关的医药、照护等服务供给机制协调性不够的问题（何文炯，2018）。此外，长期护理保险制度的建构刚刚开始，离制度成熟还有较大距离。
五是在住房保障方面的短板。总体上看，城市住房保障覆盖的范围还不够，有些低收入家庭还难以获得住房保障，尤其是流动人口的住房保障问题还比较突出。城市住房保障目前还仅限于保障租房，还没有延伸到帮助有需要的人购房。农村危房改造补贴的覆盖面也还比较窄，许多低收入家庭还难以享受到必要的保障（王晶、江治强，2019）。
六是在养老服务方面的短板。随着人口老龄化的快速发展，养老服务的需求正在快速提升。但我国在养老服务有效供给方面的发展速度还不够快，面向即将来临的老龄化高峰时的服务需要，目前的养老服务资源储备、技术发展和制度建构都还存在短板。尤其是面临未来长期照料服务需要快速提升，目前的准备还很不够。此外，针对普通老年人健康、学习、娱乐、等各项社会服务，包括社会工作专业服务的供给还存在不足。
七是在儿童服务方面的短板。迄今为止我国在未成年人保护和儿童福利方面都还存在一定的短板。未成年人权益保护制度还不够严密；儿童和青少年发展中还存在很多经济、社会、心理等方面的不利因素；儿童健康服务供给不足问题仍然存在；普惠性儿童福利还较落后，社区儿童服务普遍不足，儿童早期照料服务供给不足（郑功成，2019）。同时，校园社会环境中还存在一些问题，校园暴力时有发生。困境儿童保护还需要进一步加强，留守儿童关爱保护工作仍在路上；儿童社会工作亟须加强人才队伍建设和专业能力建设。
八是在残疾人事业方面的短板。残疾人的受教育权利和就业权利保障还存在一些漏洞，并且总体上看保障水平还不够高。残疾人接受高等教育的人数和比例还较低，反映出他们的总体教育质量不够高；残疾人的就业质量也有待于进一步提高。残疾人在贫困者中所占的比例仍然偏高。与发达国家相比，我国的无障碍设计建设与管理水平还很低下。残疾人康复服务、辅具生产与配置水平也还很低（陈功等，2020）。
九是在贫困治理方面的短板。尽管我国已完成现阶段的脱贫攻坚，基本上消除了生存性贫困，但贫困问题还不会在我国消失，贫困治理任务仍然艰巨。在近期还要面临严峻的农村返贫风险，防止返贫的任务还很艰巨。从长期看，相对贫困问题在我国还将长期存在，相对贫困治理将是我国未来长期面临的任务，而我们在此方面的经验和政策准备都相对不足。
（二）在总体福利水平和制度体系方面存在的不足
从总体上看，我国的民生保障的总体福利水平和制度体系建设还存在不足。一是各级政府在民生保障方面投入的资源还有待于进一步提高。从国际比较看，目前我国社会支出占GDP的比例与发达国家还有较大差距。从经济发展与民生保障的关系上看，民生保障的力度与经济发展水平还不相适应，仍低于经济发展水平。从满足民众基本需要的角度看，目前民众在健康、教育、养老等方面还存在很多困难，尤其是收入差距较大的情况下，相当多的群众的实际生活还很困难，需要进一步加大民生保障的力度。因此，尽管我们目前可以说已经超越了“低福利国家”的水平，但与本国民众的实际需要和与国际高水平相比，我们的总体福利水平仍然偏低。
二是我国社会政策的公平性还需要进一步提高。尽管过去十多年来在中央关于“基本公共服务均等化”的要求下，我国的民生建设和社会政策公平性已有较大幅度的提升，但目前仍然存在较为突出的城乡差别、地区差别和人群之间的差别。所不同的是，过去的差别是有和无之间的差别，而目前的差别是质量和水平方面的差别。也就是说，尽管各地和各类人群都能享受到基本的教育、医疗、就业机会、住房、社会保障等方面的基本保障和服务，但所享受到的质量仍有明显的差距，因此还需要通过进一步的改革与发展来逐步弥补，继续提高民生建设和社会政策的公平性。
三是我国民生建设和社会政策主体发展的不均衡，多元主体格局还未有效形成。其中主要是社会力量的参与还很弱。以慈善事业为例，2019年全国社会组织捐赠收入仅873.2亿元，比上年还下降了5.1%，占当年GDP的比例不到千分之一。再观志愿服务，其服务总量也很微弱。2019年全年共有1664.2万人次在民政领域提供了4326.9万小时志愿服务。在民政领域提供志愿服务的人数占我国成年人的比例大约不到5%，并且提供了志愿服务的志愿者在一年中平均仅提供了2.6小时的服务。如此来看，即使这些志愿服务时间全部都提供给城乡低保对象和建档立卡贫困户，那每个贫困者在一年中平均获得的服务也不足一小时。如此弱小的慈善事业和志愿服务在民生建设中很难发挥重要作用。
四是民生建设和社会政策的制度化建设还存在不足。在社会政策的多个领域中至今尚未有国家法律规范，有些领域连国务院的行政法规都还没有（如社会工作领域）。民生建设的一些领域在国家和地方经济与社会发展规划中得到的重视程度也不够。许多领域，尤其是面向居民群众和特殊群体提供社会服务的领域还停留在以零散的项目制方式提供服务，许多地方政府在这些领域的财政预算体系也还未稳定地建立起来，因此很难支撑广泛、均衡和可持续的社会服务体系。还有一些领域虽然已经确定了发展方向（如延迟退休年龄，基础养老金全国统筹、发展医养结合的养老服务等），但尚未形成有效的制度。同时，在具体的制度建设层面上还未能形成统一的民生建设行动体系，国家和地方政府都尚未有统一负责社会政策制定和实施的领导机构，因而导致在各项制度建设的协调存在一定难度。
概括起来看，目前我国民生建设和社会政策中存在质量、水平、均衡和制度建设方面的短板。下一步的发展目标应当集中予以解决。
三、迈向全面建设社会主义现代化国家新征程中民生建设与社会政策的主要议题
随着全面建成小康社会目标的实现，十九届五中全会上中央提出了下一步全面建设社会主义现代化国家新征程的新目标，并且在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中较为系统地提出了在“十四五”期间民生建设和社会政策发展的基本目标。其中，进一步加强民生建设是新征程上的重要任务之一。结合十九大报告，十九届四中全会和十九届五中全会文件的精神，面向未来的发展，我国应该从以下几个方面加强民生建设和社会政策。
（一）清楚把握社会政策的基本方向
面向未来发展，首先要清楚把握在全面建设社会主义现代化国家新征程中社会政策的基本方向。十九大报告中要求“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进”，十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出“增进人民福祉、促进人的全面发展是我们党立党为公、执政为民的本质要求”。十九届五中全会公报中再次强调“坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的出发点和落脚点”。中央的这些要求为今后我国民生建设和社会政策发展规定了基本方向。其基本要求是坚持以人民为中心的发展方向，通过加强民生建设和优化社会政策而将改革和发展成果更多地惠及全体人民，并为实现共同富裕做出贡献。也就是说，未来的民生建设和社会政策将不只局限在保障民众的基本生活，而是要在保障基本生活的基础上，不断提高人民的福祉，让人民群众得到更多的实惠，推动实现更加公平和平等的社会。为此，在全面建成小康社会后，在全面建设社会主义现代化国家新征程中，我国的民生建设和社会政策不仅不应削弱，还应进一步加强，在新征程中发挥更大的作用。
（二）按照积极稳妥的原则，稳步提高民生建设水平和优化社会政策
为了适应新征程的要求，应当提高民生建设水平。但民生建设和社会政策制定和实施是长期性的任务，在“新征程”中加强民生建设和优化社会政策更应该注重其长期稳定性。为此，十九大以来中央在多个重要文件中一再重申保障和改善民生“既尽力而为，又量力而行”的原则要求。这一要求所体现的是一种积极稳妥的社会政策发展道路，即在民生建设和社会政策的制定及实施方面既要积极、又要稳妥。
一方面，我们要积极推动民生建设，逐步提高民生建设水平，不断优化社会政策。这是由社会政策在新征程中所具有的重要作用所决定的，也是由于目前我国在民生建设方面还存在的短板所决定的。要按照十九大报告中提出的“提高保障改善民生水平”的要求，本着尽力而为的原则，逐步提高民生保障水平。在此方向上，首先应该把握民生建设与经济发展适应的原则，要随着经济发展水平的提高而不断提高民生建设水平。其次，鉴于目前我国政府的社会支出占GDP的比例偏低，总体福利水平仍落后于经济发展水平的基本情况，未来仍具有逐步提高总体福利水平的空间。在未来一段时间的发展中，社会支出的增长比例仍可略高于GDP增长幅度。再次，积极的民生建设和社会政策应该将重点放到提高民生建设的质量和水平方面，尤其是要着重加强目前在教育、健康、就业等方面还存在的质量短板，以及社会保障等方面还存在的水平不足的短板。最后，积极的民生建设和社会政策要更加注重民生建设的公平性，推动各方面社会服务的均等化发展，逐步改变目前仍然存在的民生建设资源不均衡分布的问题，重点提高农村和欠发达地区的民生建设质量，使民生建设总体上朝向既更高质量、又更加均衡的方向发展。
另一方面，要稳妥地推动民生建设和社会政策发展。民生建设和社会政策牵涉到千家万户民众生活的方方面面，与群众的切身利益密切相关，而且关乎老百姓的基本生活。一旦民生保障出现波动，对老百姓的基本生活会产生较大的影响。在当代社会中个人和社会都会面临各种风险，个人和社会的经济波动难以避免。但一套稳定的民生保障和社会政策体系可以帮助老百姓在风险和波动中维持其日常开支、教育、医疗、住房等方面的稳定。民生保障系统是应对经济波动的重要制度基础，因此其本身应该在经济波动中保持稳定。但是，民生保障和社会政策与经济运行有着千丝万缕的联系，必须通过专门的制度设计才能保证其在经济波动中的相对稳定。从历史发展和国际经验看，不合理的社会政策常常会在经济波动中受到较大的冲击。这会导致社会政策的波动，对民众的生活带来影响，严重时还可能导致社会矛盾和冲突，从而将经济波动扩及到社会和政治的不稳定。因此，在民生建设和社会政策发展中要高度重视其稳定发展的一面。要按照“量力而行”的要求，采用稳妥的步伐逐步推动民生建设，增强社会政策运行的弹性，避免为了解决眼前社会难题或获得眼前的政治利益而不合理地扩大福利供给。
（三）加强多方位发展的民生建设体系
当代社会中的民生建设是一个多目标的行动体系，需要多方面的制度建设来构成一个制度体系。其中各类制度和行动分别面向不同的需要和解决不同的问题，加在一起就可以形成一个由多维目标、多主体、多种机制构成的综合性民生保障体系。因此，应该认真分析各类群体在各个方面的不同需要，认真设计和建构民生保障的制度体系。在此方面，十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出要“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设”的要求。普惠性、基础性、兜底性民生建设并不是三类互不相干的民生建设制度，而是民生建设中的三种不同的原则和目标。其中，普惠性民生建设着眼于通过增大公共服务而满足广大群众的共同需要，如面向全体民众的普惠性教育服务、健康、社区服务和社会工作服务，面向全体老年人、残疾人或儿童的相关社会福利服务等。普惠性的民生建设能够产生广泛的社会效益，对提高民众各个方面生活质量具有重要意义，应该是未来我国社会政策发展的主要方向之一。加强基础性民生建设的含义是要将社会政策的重点放到满足民众基本需要方面。当代民生建设在很多领域都已经超越了满足基本需要的程度，在更高的层次上提高民众的生活质量。但是，保障基本民生，满足人民群众在各个方面的基本需要仍然应该是民生建设的重要任务。为此，政府在民生建设方面的重点应该放到基础性民生建设层次，让社会力量和市场机制在较高层次的民生保障方面发挥更多的作用。加强兜底性民生保障建设是要求各级政府在民生保障方面切实承担起兜底的责任。民生建设是一个多主体的行动体系，但其中政府应该承担兜底的责任。在其他行动主体（社会力量、市场主体等）发挥作用不利的领域中，应该由政府承担起大部或全部的责任（如针对困难群体的社会救助、社会福利等）。在多主体合作运行的领域中，如果因各种原因而导致其他主体暂时失效而退却时，政府不能退，应坚决承担起兜底保障的责任。同时，政府兜底性民生保障还要求各类民生保障都要达到社会所认可的水平，帮助有需要的人达到基本的生活质量，并推动缩小与社会平均水平的差距。
以上三个方面是在新征程上民生建设和社会政策发展面临的主要宏观议题。在此之下还有大量需要逐步解决和推动发展的具体议题，包括如何具体确定适宜的总体福利水平，如何调整社会政策的资源供给方式而增大民生保障的公平性，如何调动和激励社会力量在民生建设中的参与，如何实现福利机制与市场机制的有机结合，以提高社会政策运行效率，如何通过更加合理的制度建设来增强民生保障运行中的福利弹性，以协调福利发展与福利稳定之间的关系，等等。这些问题既存在于民生建设和社会政策的总体制度建构中，也在不同程度上存在于社会政策各个领域之中，它们都需要在未来的发展中通过不断的实践探索和理论研究而逐步解决。
来源：中国社会保障学会公众号，https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzIyNjE0ODIxOQ==&mid=2651169005&idx=1&sn=413d1037769ec7e2e149c6adec1f7f8e&chksm=f385eaf9c4f263efad6e08521c2d27d446b5106b5747d0fe8dac7c0a3e827bbf1a19baef9fca&mpshare=1&scene=1&srcid=0110b2RKgWuRlHjrgK89hgNk&sharer_sharetime 发表时间：2021年1月7日
