青海省深化“放管服”改革工作 存在问题及建议
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简政放权、放管结合、优化服务改革是一场重塑政府和市场关系、刀刃向内的政府自身革命,是推动政府职能深刻转变、极大激发市场活力和社会创造力、实现经济稳中向好的战略举措。按照省委省政府领导工作要求,为全面掌握近年来全省深化“放管服”改革工作中存在的突出问题和困难,近期省政府办公厅放管服改革协调处组成调研组,分赴部分地区和部门开展了摸底调研。

一、改革现状

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视“放管服”工作,把推进“放管服”改革作为全面深化改革、转变政府职能的“先手棋”和“当头炮”,多次就深化“放管服”改革作出重大决策和战略部署。习近平总书记围绕全面深化改革作出一系列重要论述,为我们深化“放管服”改革提供了科学的理论指导和行动指南。近年来,全省上下认真落实习近平总书记系列重要论述和党中央国务院决策部署,把“放管服”改革作为全面深化改革的重要内容,持续加以推进。从各领域实施效果看,我省“放管服”改革持续加力,行政审批更加规范,商事制度改革效果显著,清费减负积极推进,特别是在便捷企业和公众办事、转变服务态度方面变化尤为明显,对激发市场和企业活力,释放社会创造力,增强经济发展动力,产生了重要而积极的影响,众多改革举措受到企业和群众的普遍欢迎。各级政府把破解企业与群众办事中的痛点、堵点、难点,作为改进政府服务的切入点,累计取消下放调整行政审批事项159项,分若干批次简化取消了一大批不必要的审批证明和繁琐手续,推行了“互联网+政务服务”“一窗受理、一网通办”等利企便民举措,加强了以“双随机、一公开”为特征的事中事后监管机制,有效降低了企业、群众办事成本,大大减少了奔波之苦和烦扰。特别是面对新冠肺炎疫情带来的严峻考验和复杂多变的国内外环境,全面推行“网上办、掌上办、快递办、咨询办”等“不见面审批”措施,鼓励引导企业和群众办事从“线下”到“线上”,实现“数据多跑路,群众少跑腿”,为疫情防控期间群众能办事、办成事、助企纾困提供了坚实保障,有力支撑了全省经济社会持续健康发展。

二、存在问题和建议

深化“放管服”改革、推进政府职能转变是一场涉及理念、体制机制、工作方式的深刻变革。从调研情况来看,我省“放管服”改革在取得积极成效的同时,还存在一些亟待解决的问题,在一定程度上阻滞了改革持续向纵深推进。对这些问题,我们要高度重视,有针对性地采取措施,切实加以解决。

(一)“放”的方面:

一是工作协调联动不顺畅。权力下放中整体联动、业务协同不够,部分关联事项下放不协调不同步,导致企业和群众办事省里、市县来回跑。如,行政许可事项清单中,“建设用地、临时建设用地规划许可”实施层级为“市自然资源规划局”“县(区)级自然资源部门”,但实际上,市(州)和县级自然资源规划局负责建设项目的规划选址意见书、建设用地规划许可、建筑方案审查和工程规划许可等规划管理和土地管理工作,而区级权限并未下放。比如,受基础条件、人员配备等因素影响,部分市州车管所设置在市州府所在地,各县还未建机动车注册登记业务检验系统,不具备机动车审验办理条件,群众办理机动车(含摩托车)注册登记只能到市州交警支队车管所办理。再如,随着医疗保障体制改革工作的不断深入,国家和省医疗保障部门出台的最新医保政策,需要基层医保部门实施,但省内各县(区)均未设立医疗保障经办服务中心,机构改革中没有按照“人随事走”原则将整合部门业务经办的编制和人员随职责同步划转,只将医保经办服务相关职责划转到医保部门,各县(区)从事医疗保障经办业务的工作人员主要是县(区)人力资源社会保障局隶属的社会保险服务局从事医疗保险工作的在编人员,造成管办分离、权责不清、人员分离,政策执行不畅。

建议:抓好统筹协调,增强简政放权的协同性。科学合理划分省市县三级事权,统筹协调下放的权力事项,减少事权衔接的“空档区”,确保关联事项能够做到同步下放,在同一层级办理,实现改革“一盘棋”。比如,对于投资建设和养老、教育、医疗等社会民生问题,实行按领域“全链条”取消下放,以解决事权下放整体性、系统性不足的问题。

二是审批环节多、耗时长问题依然存在。有的部门服务职责不明确,审批流程不清晰,一次性告知、信息公开、限时办结等制度落实不到位。涉及多部门办理的事项还存在互为前置、重复审批现象。如,用地用矿审批需逐级上报,程序复杂时间长,其中建设项目占用永久基本农田需逐级上报国务院审批,审批时间较长影响项目落地;比如,自然资源领域资质资格审批事项均由行政法规设定,涉及资质类审批大多数都是国家部委建设的审批系统,各系统模式有较大不同,信息化审批进展较慢,各类审批系统需要进一步融合。

建议:加强与国家部委的沟通衔接,从国家层面出台相关政策,明确省部政务数据共享方式、使用规范、交换层级等内容,更深层次推动数据共享,加快业务办理进度,不断优化政务服务水平。

三是基层承接能力不足。部分下放的行政审批事项业务性、专业性较强,基层因机构设置、人员配备、硬件设施等方面影响,承接落实能力不足,对下放的权力“接不住”“用不好”。如,我省公安交管部门自2018年起逐步向县级车管所下放各项业务权限,实际运行中,受县级车管所警力配备及业务水平、技术能力影响,无法胜任重型货车等车型的登记业务。比如,建筑工程施工许可、消防设计审查和验收备案等事项均由市(州)、县级住建部门承担,但基层部门普遍存在人少事多的现象,工作人员绝大多数为抽调兼职或临聘人员,存在业务素质不高、法律法规不熟、人员流动性大等问题,在行政审批事项办理中极易产生各类错误。

建议:坚持权力下放和基层承接联动推进,避免权力下放后因基层承接能力不足而影响简政放权的质量。促进基层承接能力与下放权力相匹配,在承接事项资源要素和技术支撑等方面,给予基层必要的倾斜政策加以支持,做到权力下放过程中的“三个同步”,即权力下放与监管责任的落实同步,与配套经费的保障同步,与技术装备的支持同步;相关部门要针对下放权力事项,积极主动服务,加强对基层的点对点跟踪指导,从法律法规、业务流程、操作技能等方面加强业务培训,切实提升基层的承接能力,打通“最后一公里”。

(二)“管”的方面:

一是监管认识上仍有误区。工作中还存在“重审批轻监管,重实体轻程序”现象,社会参与监管比较滞后,多元化监管体系未真正形成。如,有的部门仍习惯于应急式监管和运动式监管,将审批资质要求等同于监管,把监管简单理解为取消下放事项的承接落实。比如,每逢重要节假日,监管部门都要求集中人、财、物,开展密集的监管检查,一些市场主体摸准了监管规律,有针对性地规避,导致检查结果不能准确反映实情。再如,部分餐馆消毒柜处于关机状态,碗筷大多由餐具消毒公司统一配送,小部分餐馆由工作人员清洁,消毒柜只是作为“摆设”。还如,虫草市场交易存在虚假宣传、将人工虫草冒充野生虫草销售或将人工虫草与野生虫草混合销售等欺骗消费者现象。

建议:打造多元监管体系,积极构建以权责清单为基础、以“双随机、一公开”监管为原则、以信用监管为核心、以智慧监管为支撑、以衔接配套“制度链”为保障,行政监督、行业规范、社会监督相结合的综合性、多元化监管体系。

二是监管机制有待优化。监管协调联动机制不完善,横向、纵向互联互通的监管体系不健全。如,西宁市市本级、县区级政府行政审批制度改革办公室均为挂牌机构,县区政务服务监督管理局、营商环境建设监督局挂牌在政府办公室,无编制设置。比如,海西州政务服务监管局仅下设公共资源交易中心,局机关工作重心主要放在政务服务大厅管理上,缺乏对全州政务服务工作的指导、监督、衔接。

建议:明确部门监管职能,进一步厘清监管责任边界,监督有关部门依法切实履行监管职责,力促监管法规制度有效实施。建立健全协同监管制度,对于涉及多部门监管的事项,完善部门协同配合和工作衔接机制,确保没有监管漏洞,杜绝监管盲区。强化跨部门监管的技术支撑,推动实现政府部门之间的联网监管,加快建设省、市、县之间纵向互通、横向互联的监管平台,最大限度发挥协同监管的优势。

三是事中事后监管短板突出。在监管责任方面,有的部门和地方关于监管职责的表述过于宏观,监管内容粗放、精细化程度不够,监管主体责任落实不到位,导致“放”“管”“服”链条脱节。在监管力量方面,“大市场、小队伍”现象普遍存在,如,安监、环保、食药监等领域监管任务点多、线长、面广,基层缺少专业人才,监管力量明显不足,监管流程、监管方法也亟须改进,在执法检查中难以发现深层次的问题和隐患;比如,海西州都兰县作为农牧业大县,全县仅有6名执法人员,德令哈市综合执法改革中将农牧、文化卫生等部门执法力量整合,但由于农牧业执法专业性较强,整合后相应削弱了农牧业执法力量。在监管质量方面,有的部门和地方“双随机、一公开”监管平台不健全,随机抽查事项、被检查对象名录库、执法人员名录库电子化程度较低。如,部分执法部门工作人员对“双随机、一公开”监管平台学习还不够,操作不熟练,检查对象名录库和执法人员名录库未能及时录入更新,难以做到全面公开、全程留痕,规范性、系统性、公平性有待提高。

建议:深化“双随机、一公开”监管,以市场监管、环保、教育、医疗、城市管理等领域为重点,健全完善随机抽查信息化系统平台,实现市场主体检查事项全覆盖,推动行业系统加快建立标准化的随机抽查制度,最大限度保证监管的公平性、规范性。突出抓好信用监管,加强公共信用信息平台、征信服务平台建设,及时公示、共享信用信息,推动实施信用约束和部门联合惩戒,对存在严重违法失信行为、列入经营异常名录的市场主体,在政府采购、行政许可、银行信贷、授予荣誉称号等领域依法进行限制或禁止,形成“一处失信,处处受限”的效果。

(三)“服”的方面:

一是信息数据互联互通不到位。部门之间信息共享机制不健全,“信息孤岛”“信息垄断”问题尚未破解,仍普遍存在推送信息“互不相认”现象,依靠信息共享才能实现的“零跑腿”“只跑一次”事项许多仍停留在纸面上。如,实行“告知承诺制”后需要进行后期核验,但因信息共享受阻不能实现,死亡时间不能直接从公安部门获取,给网上办理造成了困难;比如,青海政务服务网仅有市场监管、税务、医保等部门政务服务事项能够实现数据共享,其他部门还未实现共享,特别是公安户籍、社保、医保等基础性数据不能共享,导致部分业务环节无法打通,影响“一网通办”“全程网办”。还如,海西州41个州直部门共有各类业务系统29个,涉及公安、企业注册、社会保障、工程建设、水电交通等各个领域,全部为国家或省级自建系统,各系统间相互独立、互不连通,仅部分实现与青海政务服务平台对接,数据信息共享不充分。还如,信用体系建设方面,失信联合惩戒机制未能实现部门间的全覆盖,还未达到“一处失信,处处受限”的惩戒效应。业务系统林立、网上平台条块分割,难以实现横向互联互通。还如,部分厅局对本单位自建系统和部建系统底数不清,在本单位系统内各类需要共享公开业务信息尚未完成共享整合,各厅局在数据共享方面不能很好地与青海政务服务平台对接,公民和企业的基本信息处于“碎片化”状态,导致办事效率低、成本高、时间长。其中,省人力资源社会保障厅建立了“互联网+人社”平台,将本单位的各自建系统和部建系统进行了整合,有效的促进了人社信息的公开共享。

建议:强化互联网思维,推动省级政务服务大厅和市(州)、县级政务大厅,以及乡镇(街道)便民服务中心和村(居)便民服务点的规范化建设,实现省、市、县、乡、村一体化服务,在“就近能办”的基础上,深入推进政务服务事项“异地可办”“网上可办”,促进政务服务网络化、移动化、智慧化;推动信息技术与政务服务有机融合,构建方便快捷、优质高效的政务服务体系;推动建设基层“一站式”综合便民服务平台和“24小时自助服务厅”,提供全天候“不打烊服务”,彻底打通服务企业和群众“最后一公里”。

二是政务服务便利化程度较低。如,政务服务平台功能发挥欠佳,线上受理和线下运作“两头跑”的情况依然存在,以省级大厅为例,自然资源等部门派驻大厅工作人员只负责收件,协同办理还需要返回原单位进行审批。比如,西宁市市民中心等政务服务大厅的自助设备多为部门单位自行设置,互不联通、功能单一,影响“一网通办”。再如,各级县、乡(镇)、村(社区)服务中心人员和软硬件设备投入不足,服务大厅面积不达标,人手不够,信息化建设滞后,部分乡(镇)、村(社区)挂牌和建立了综合政务服务中心和便民服务点,但未实现实体化运行。还如,市州、县级办事大厅窗口人员多为聘用人员,待遇低、流动性大,对政策掌握不到位,对业务办事流程理解不准确、不熟悉,业务办理能力不足,虽然企业和群众在办事中“门好进”“脸好看”了,但“事难办”情况依然存在。

建议:以解决企业和群众办事过程中“办证多、办事难”等问题为核心,以与企业和群众密切相关的重点领域和高频办理事项为重点,整合各服务领域关联事项,减少环节、优化流程、压减时限、提升效能,实现各部门之间的公共服务无缝衔接。做实做细各级政务服务事项颗粒化拆分改造,按照颗粒化清单内容设计、优化在线办事流程。

三是中介机构服务不规范。我省目前市场上的中介机构多而杂,服务水平良莠不齐。如,大多中介机构由办事企业和群众按照需求临时寻找,缺少对中介服务询价、议价、竞标、确认、签订合同、预付定金、交付结果、结款等功能了解。比如,有些中介机构出具的服务报告时间长且与标准差距很大,甚至达不到审批的要求,导致反复修改,直接影响整体项目办理的效率。再如,没有中介服务综合管理部门,中介服务评价和信用体系不健全,缺少服务规范化、流程标准化、监管常态化的中介服务管理制度。

建议:规范中介机构服务,严厉查处、打击中介服务机构违法违规经营行为,针对中介机构无照经营、改变经营范围、改变住所或经营场所未办理变更登记开展一般性经营活动、未公示收费项目和标准行为以及服务合同格式条款不规范行为开展重点整治和清理,要求中介机构规范公示服务内容和项目,确保中介服务的制度化、标准化,进一步规范中介服务市场秩序。加强对中介机构的信用监管,公开中介服务事项清单,把对其信用评价的结果作为清理规范中介服务机构的重要依据。

四是电子证照、电子印章发展相对迟滞。电子证照库的建设标准各地不相统一,不同单位间进展明显不平衡,大多偏向行政事业单位,而不支持市场主体。电子证照归集种类少、数量少,与实际办事中使用频率高、与企业和群众密切相关的营业执照、经营许可证、身份证、结婚证、房产证等归集、互认滞后于实际应用,整体进展比较缓慢,对于电子证照、电子印章的认可度和利用度也比较低。

建议:梳理政务服务事项办理中涉及的高频电子证照和电子印章清单,加快高频电子证照、电子印章的归集。协调推动各部门遵循“一数一源、一源多用”原则,对统一证照库中获得的电子证照和证照数据认可使用,减少不必要的重复举证。

三、下一步工作

下一步,要深入学习贯彻党中央国务院关于“放管服”改革工作的决策部署,深刻理解和把握习近平总书记重要指示精神,坚持问题导向、需求导向,找准改革的着力点和突破口,采取切实有效的措施促使改革不断向纵深推进。

一是坚决整改突出问题。坚持把深化“放管服”改革持续优化营商环境作为“一号改革工程”,督促各级地方政府和各部门围绕市场主体需求和人民群众期盼,主动对标对表,紧盯突出问题、重点问题和群众反映强烈问题,全面彻底抓整改、追根溯源抓整改、举一反三抓整改,以坚决彻底整改的实际行动,推动深化“放管服”改革工作再上新台阶。

二是切实规范督查检查。坚持实事求是、问题导向,力戒形式主义、官僚主义,以企业和群众获得感为评价基准,统筹规范“放管服”改革督查检查工作。重点做好精准协同削权减证、放权工作有效承接、事中事后监管创新、政务服务便民化进展等事项的督导检查,发现问题及时整改。

三是开展精准考核评价。利用深化“放管服”改革优化营商环境工作全面纳入全省目标责任(绩效)考核契机,有序开展深化“放管服”改革优化营商环境评价,综合运用多种考核评价方式,提高考核评价的规范性、准确性。重视发挥第三方评估机构的作用,对“放管服”改革情况适时开展第三方评估。

四是高度重视社会监督。深入开展“好差评”工作,经常性地开展满意度调查,让企业和群众评判改革成效,倒逼政务服务能力再提升。敢于曝光改革中的不担当、不作为、慢作为、乱作为、假作为等突出问题,及时总结宣传改革中的好经验好做法,扩大改革效果,形成强大舆论推力。通过多形式、多渠道、全方位广泛宣传,积极营造想改革、谋改革、善改革的浓厚氛围,不断提升公众对“放管服”改革的知晓度、参与度、满意度。

放管服改革协调处调研组 喇芸 李怀伍 肖有青 李发宁
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