2020年1月，中央财经委员会第六次会议明确提出，推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极。优化国土空间开发格局是实现区域高质量发展的重要举措。当前，成渝双城经济圈国土空间存在重大格局关系亟待厘清、区域辐射能力不足、城市群规模结构不尽合理，重大基础设施布局有待优化、城乡区域发展不平衡，以及跨区域的国土空间保护、开发、利用、修复等重大活动尚未系统协作等突出问题。如何系统解决这些矛盾和问题，成为成渝地区空间治理亟待研究的重要课题。
经济圈国土空间布局面临的主要问题
区域经济总量领跑西部，但空间极化效应尚未完全凸显。从全国区域经济格局来看，成渝地区在全国经济版图中的“增长极”作用，尚未完全凸显。从城镇化率来看，成渝地区2018年城镇化率达到53.8%，为西南地区最高，但与珠三角、长三角、京津冀相比仍然要低不少。尽管成渝在引领西部地区高质量发展中有了很好的基础，但“极化效应”不够凸显。
区域城镇体系“两核独大”，缺乏次级中心城市的支撑。成渝城市群与东部三大国家级城市群相比，城镇体系与格局尚不合理。东部地区三大国家级城市群体系都是以“金字塔”的城市结构为主体。反观成渝双城经济圈，除成都、重庆两个万亿元级城市外，周边均是GDP总量不足3000亿元的三四线城市，空间结构面临着严重的“中部塌陷”。缺少次级中心城市的支撑，制约了成渝地区高质量发展的厚度和整体竞争力。
区域贸易发展势头良好，但双循环通道尚需畅通。2009—2019年，成都、重庆的进出口总量均呈快速上升趋势，发展势头非常强劲；但同期与一线城市相比，差距还非常悬殊。主要原因是成渝地处西南内陆，既不沿边也不沿海，地形地貌复杂，在国内国际双循环背景下，物流基础设施建设相对滞后，水、陆、空等多层次的物流运营体系尚未系统形成。
区域生态环境总体稳定，但长江上游生态屏障仍须筑牢。2019年，长江干流成渝段水质总体为优；空气质量优良天数，达到316天；土壤、声、辐射环境质量保持总体稳定。尽管如此，成渝地区作为西部经济增长的主要引擎，地处长江上游重要生态屏障区，受人类活动、经济活动等影响较大，典型性、突发性的生态环境事件依然频发，跨区域的重大生态修复工程亟待协同推进，农村人居环境、面源污染等问题依然严峻。
区域城乡融合步伐加快，但全面乡村振兴任重道远。2009—2019年，总体来看，成渝地区城乡融合发展步伐加快，但西南地区地理环境复杂，面临基础设施建设难度较大、农村产业基础较为薄弱、返乡创业人才相对缺乏、生态保护压力较大等问题，由此决定了成渝地区的乡村振兴，较东部三大城市群而言任重道远。同时，在脱贫攻坚取得全面胜利后，西南山区、民族地区乃至生态脆弱区，如何稳步推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接等问题，也亟待实践总结加以解决。
构建经济圈高质量发展的国土空间布局支撑体系
融入国家战略格局，打造西部高质量发展新增长极。未来，成渝双城经济圈建设应充分发挥战略“节点”和“支点”作用，加强与东部沿海地区三大城市群的联动发展，共建融入“一带一路”和长江经济带的主要廊道和转换枢纽，加快融入国家发展战略格局。从区域层面看，成渝双城经济圈一体化发展格局尚未系统形成，毗邻地区发展的行政分割等问题亟待解决。因此，成渝双城经济圈建设，应以区域高质量发展为目标，构建重庆“一区两群”、成都“一心两翼”与成渝双城经济圈衔接融合的总体格局和战略空间，明确圈内重点发展的优势区域和重点保护的生态功能区域，优化主体功能布局和城镇体系。从双核层面看，需要将“重庆西扩”和“成都东进”相结合，推进重庆主城向江津、璧山、长寿拓展空间范围，构建重庆主城都市区开放型的空间结构，推进重庆主城区与渝西地区同城化建设。推进成都东部新区建设，充分发挥成都东部新区桥头堡作用。
优化贸易通道格局，建设西南内陆改革开放新高地。从贸易通道格局看，成渝双城经济圈地处西南内陆，加之低山丘陵的自然环境，对外贸易与物流运营等面临地处内陆、远离大洋、物流成本高等瓶颈。因而，推动要素有序流动、资源高效配置、市场深度融合，实现区域高质量发展，关键环节是构筑内陆地区效率高、成本低、服务优的国际贸易与物流新通道。成渝地区向南经贵州、广西南宁到防城港和北海，可形成对东南亚地区的贸易通道；向东沿长江经济带主要城市辐射全球。因此，成渝地区应强化与长三角、珠三角、粤港澳大湾区、广西北部湾等区域的互联互通能力建设。此外，成渝地区自身还需要整合成渝联通欧亚的陆路运输新通道，形成通江达海、衔接高效、辐射全球的物流运输体系。从经济外向度看，成渝地区位于西南内陆，长期处于全球产业链、供应链和价值链的低端，经济外向度不高，科技创新能力不强。因此，经济圈应重点依托重庆两江新区、成都天府新区及众多国家级高新区和经开区，规划一批国际产业合作示范园。同时，应加快构建科技创新载体，优化科研机构的空间布局，重点依托成都科技城、科学城、重庆科学城和绵阳科技城为核心，打造科技创新金三角和中国西部内陆科技创新高地。
完善内外交通布局，优化成渝经济圈双循环通道。从对内通道来看，成渝两城之间，交通一体化、便捷化和快速化程度需要进一步提升，经济圈内部城市之间、川渝毗邻地区交通网络化格局尚未系统形成，一定程度上阻碍了要素循环。因此，成渝之间应着力构建以铁路运输为主导、高速公路和高等级公路为基础的交通支撑体系，实现成渝双核一小时通达目标。进一步推进成渝之间城市交通网络化发展，以成渝双城交通主轴为基础，推进成渝中心城区同周边城市交通网络规划建设，形成一小时通勤圈。同时加快成渝毗邻地区重要“支点”和“节点”城市的交通网络建设，构建毗邻地区公路、高铁为主体的交通网络体系，优化毗邻地区铁路网、公路网布局，实现毗邻城市之间半小时可达目标。从对外通道看，成渝地区存在着融入国内国际双循环程度较浅、要素成本高、要素交换效率较低等问题。因此，须构建多向出川、出渝循环通道，按照《西部陆海新通道总体规划》，完善经济圈内机场布局体系。集约集中布局沿江港口，加强港口分工协作，共建长江上游航运中心，统筹规划国际多式联运集疏体系，提升成渝经济圈对外开放水平。
优化生态保护格局，筑牢长江上游生态屏障。从流域上看，成渝地区地处长江上游，具有大城市、大农村、大山区、大库区等特点，生态环境承载力总体脆弱，农村人居环境问题较为严峻。特殊的地域单元与资源环境禀赋，决定了未来成渝地区双城经济圈建设，应立足经济圈发展的生态格局优化的需求，科学划定双城经济圈生态保护红线，加快推进跨界流域治理和生态保护修复合作，落实长江及其主要支流、盆周山地和平行山岭等生态空间的治理举措，加快川渝毗邻地区全域土地综合整治和长江经济带废弃露天矿山生态修复交流合作，统筹长江上游山、水、林、田、湖、草一体化保护修复，提高上游水源涵养能力，筑牢长江上游重要生态屏障。从城乡结构看，成渝地区需要统筹推进大库区、大山区等生态脆弱区、废弃工矿区、重点污染区的综合整治，创新山区农村人居环境整治技术。
完善城乡发展格局，协同促进乡村振兴。从乡村产业看，成渝地区自古就是我国重要的农产品主产区，乡村振兴应以农业提质增效为前提，围绕农村一、二、三产融合发展目标，将农业发展和乡村建设结合起来，形成“以农兴旅，以旅促农”的新型发展路径。成渝地区应统筹划定经济圈粮食生产功能区和重要农产品生产保护区等重要农业生产空间，因地制宜布局特色农产品优势区。在文旅产业方面，需要整合经济圈人文和旅游资源，以长江、嘉陵江、成渝古道三条文化线路为纽带，以成渝主城都市区为核心腹地，共建川渝旅游走廊。从乡村建设看，针对城乡公共资源和基础设施配置不均衡等问题，需要协同推动城乡之间公共资源合理配置和公共服务普惠共享，优化城乡教育、养老、医疗、住房等资源布局，向农村地区倾斜与延伸，推进城乡重大公共服务设施和优质公共资源区域共建共享。
强化调查管控，处理好空间布局重大关系。首先，要处理好集聚与分散关系，即人口、产业要素、资源的空间集聚与分散的关系，强化要素资源在城乡、区域之间的合理配置，做好高度集聚地区的产业向周边地区的扩散、转移和辐射带动，以人口、产业配置建设用地指标，形成经济圈内空间相对均衡的产业用地布局。其次，要处理好开发与保护的关系，以“两山”理念为指导，按照“长江上游重要生态屏障”的定位，处理好双城经济圈经济发展和生态保护的关系，形成“和谐共生”的国土空间开发利用新格局。最后，要处理好政府和市场的关系，既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要强调政府对国土空间治理及优化的总控角色。
从资源环境本底看，当前事关成渝经济圈国土空间布局优化的众多自然资源数量、结构、分布等现状问题尚未厘清，构建经济圈高质量发展的资源承载力、开发的适应性等问题亟待明确。因此，成渝地区首先应综合利用遥感、航拍等技术手段，全面摸清成渝双城经济圈内山地、丘陵及平坝区域的土地、土壤、植被、水文、地质、灾害、气候、动植物等资源环境本底状况，科学研判自然资源分布与经济社会高质量发展空间匹配关系。其次，在全面摸清资源环境家底基础上，结合大数据技术，以相关技术导则为指导，因地制宜设置指标体系，全面分析经济圈内土地资源、水资源、矿产资源等资源环境要素对经济圈内区域、城乡高质量发展的最大人口规模、经济规模和建设规模的支撑能力。最后，以资源环境大数据为支撑，通过构建科学的指标体系，科学评价经济圈内各地域国土空间自然条件对城镇、农业、生态三类利用方式的适宜程度，划分评价等级与适应性等级，明确区域开发的限制性分类风险警示，为成渝双城经济圈实现资源高效利用和开发保护奠定基础。
从规划管控看，当前跨行政区域的国土空间规划尚未编制，跨区域的重大项目及生态修复等协同措施等尚未完全建立，跨区域的自然资源管理利用与指标协调机制等尚未系统衔接。因此，两地应协同争取编制国家层面跨区域的国土空间规划，以此协同优化重大基础设施布局、生态环境保护机制和产业用地布局等核心内容。通过科学设置空间准入条件，限制国土空间用途转用，对双城经济圈内城镇建设空间的资源环境承载力、建设用地开发利用强度和战略性新兴产业、重大基础设施等用地布局进行监管；对农业生产生活空间的生产能力、永久基本农田、撂荒土地和废弃宅基地等进行监管；对生态空间的功能、生物多样性、保护与修复成效等进行监管。针对经济圈主要城市城镇化和产业发展中突出存在的用地问题，国土空间规划编制过程中，在充分考虑未来一段时间经济圈高质量发展用地指标的同时，还应积极利用建设用地指标跨区域调剂、增减挂钩等政策，创新建设用地指标空间转移模式。同时，以国土空间信息大数据为支撑，建立经济圈内的地理国情监测常态化机制、国土空间监测与预警平台，实现经济圈内国土空间治理的精准化、动态化。
来源：《中国土地》微信公众号 发表时间：2021年05月13日
