突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。

在我国，按照《传染病防治法》的规定，新型冠状病毒感染的肺炎、传染性非典型肺炎（“非典”）等乙类传染病，因为难以预测、影响重大而广泛，按甲类传染病（鼠疫、霍乱）管理。因此，此类传染病引发的疫情属突发重大公共卫生事件。

2020年农历庚子年前夕，新型冠状病毒肺炎引起的疫情（“新冠肺炎疫情”）暴发，并迅速向全国扩散，迄今已波及世界200个国家和地区，我国的武汉市、湖北省是重灾区。为有效应对疫情，在中央领导下，全国上下万众一心，打响了一场疫情防控阻击的人民战争。

一、疫情防控暴露的治理问题

必须承认，这次疫情事发突然，在应对疫情过程中，特别是在疫情暴发之初，在疫情重灾区及全国不少地方，暴露了一些比较突出的治理问题，引起了广泛的关注和对地方政府特别是疫区政府及公共机构的批评。

归纳起来，这些批评主要包括以下方面。

这次新型冠状病毒疫情疑似起源地武汉华南海鲜批发市场，早在2019年12月初就出现不明肺炎感染案例，但在较长一个时期，武汉市民及外界不明真相；武汉1月23日封城前夕，约500万人提前离开武汉，其中有相当一部分可能属于事先得到了消息的恐慌性逃离；疫情暴发后的一段时间疫情应对及防护设施设备严重不足，甚至不少一线医护人员都缺乏安全的防护服及医用口罩；封城前后，疫区医疗资源固然十分紧张，但管理更加混乱，各大医院人满为患、管理失序，加快了疫情的传播、扩散和民众的恐慌；负责部门及相关领导存在一定的官僚主义、形式主义，对一些本应十分清楚的基本信息如确诊病例数、病床数等“一问三不知”；虽然疫情已经暴发，1月19日武汉百步亭社区万人家庭宴会照常举办，人群大规模聚集导致大范围交叉感染的风险；官办慈善机构（如这次广受诟病的湖北省及武汉市的红十字会）举措失当、能力不足，甚至存在违规操作；基层社区联防联控机制未能及时启动，社会治理共同体未能有效建立，如此等等。

对困难群体关爱、保护不力，也是各界批评的焦点。

应该说，以上对政府及公共机构的质疑、批评大多是有道理的。

二、社会力量发育不足与治理挑战

现代社会的治理是政府、企业、社会各方的合作治理，这既是现代国家治理的一般规律，也是各国国家治理的基本经验。十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力的现代化，这涉及政府、企业、社会三大部门治理体系与治理能力的现代化，以及三者的协同推进。在三大部门的协同治理中，政府无疑起主导作用，负主要责任。

但也必须指出，市场作为配置资源的有效力量，社会作为政府和市场不足的有效补充，无疑也应各司其责。在政府、市场、社会的协同治理中，政府承担公共管理和公共服务的职责，承担三大部门的管理协调职责；市场一般按价值规律承担配置紧缺资源之责，承担社会责任不是市场的必然义务；社会一般承担政府应当管也想管但管不了、管不好，市场可以管但不想管的社会及公共服务、慈善公益事业等，是政府的伙伴或协助者。

突发公共卫生事件治理更多属于基本公共服务的范畴，市场按价值规律提供基本的疫情防控及各类资源，更多的事务，包括社会捐赠、疫情防控、紧缺资源的配置、对接，应当由政府承担。但政府的力量、精力、能力、时间等等有限，因此，社会力量参与重大突发公共卫生事件治理，是自然而然、顺理成章的。

这次新冠肺炎疫区所出现的治理问题，在一定意义上与当地社会力量发育不足、能力不足、参与不足、行动不力、效能不足等密切相关。也与作为民间力量的组织者、协调者的一些枢纽型社会组织，如疫情重灾区的红十字会组织等存在的官僚主义、形式主义直接相关。

在这次疫情防控中，在应急处理、疫情调查、医患关系调处、政社关系调处、政企关系调处、资源链接、联防联控、市场监督、社会恐慌心理安抚、特别是困难群体关爱保护等诸多方面，社会力量都可以协助、配合政府发挥作用。甚至在某些方面（如应急资源配置、社会矛盾化解、恐慌心理安抚、基层联防联控）可以发挥主导作用。如果社会力量及时有序有效介入，是可以缓解、减轻乃至避免上述一些层面的治理挑战和问题的。

三、社会力量参与公共事件治理的可行性与局限性

社会力量是广泛存在于政府、市场之外的第三方力量。在社会力量中，第三部门或非营利组织（在我国一般称为社会组织）扮演着重要且关键的角色。

新冠肺炎疫情暴发以来，特别是成为全国层面的重大突发公共卫生事件后，在全国层面，在中央统一领导下，各级政府积极引导调度，社会组织、社区、热心人士等积极参与，社会力量正在成为疫情防控一支不可忽视的力量。

社会力量之所以能够发挥作用，是因为社会力量具有自身独特的优势，这些优势是政府、市场难以具备的。按照美国约翰・霍普金斯大学教授莱斯特·萨拉蒙（Lester M. Salamon）的界定，作为社会力量主体的非营利组织一般具备六个基本特征：正规性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性。

这六个特征的概括是科学的，也是客观中性的。这些特点发挥得好，社会力量可以成为弥补政府、市场缺陷的力量；发挥得不好，特别是面临重大突发公共事件时，就可能好心难以办成事。这类问题在这次新冠肺炎防控实践中都不同程度、不同形式出现过。

其一是松散性。一方面，虽然组织性或正规性是非营利组织的特征之一，但与政府组织相比，其组织结构与运行机制要松散得多。这次湖北省和武汉市的红十字会成为各界广为诟病的对象，与其平时内部管理松垮不无关系。

其二是自发性。社会力量，特别是其中起关键角色的非营利组织，是社会使命、社会责任的践行者，在抗击“非典”、“5·12汶川地震”救援以及这次新冠肺炎疫情防控等历次重大突发事件治理中，都活跃着社会力量的身影，显示其不可替代的力量。

但社会力量分布在四面八方，其参与重大突发事件治理具有自发性，如果没有有效的动员激励机制、组织协调机制、需求对接机制、信息共享机制等，社会力量相互之间及社会力量与政府、企业就很难形成合力。

其三是问责难。公益社团作为社会自治的产物，虽然提供了较之以往更为有效的社会治理模式，但同政府失灵与市场失灵一样，公益社团同样存在着自身难以克服的问题，公民社会同样存在着“志愿失灵”现象。近年来，中国公益社团由于其组织内部的腐败、低效、非专业等弊端，而不时受到社会各界的抨击。

四、如何引导社会力量参与重大突发公共卫生事件治理

为提升社会力量参与此类事件治理的效能，从长计议，对社会力量参与重大突发事件治理，需要进一步加以规范和引导，使之有序开展工作，发挥作用。

首先，应当加快国家层面的相关法律法规的修订，增加引导社会力量有序参与重大突发事件治理的条款，明确其作为其中重要力量的角色和地位。

现行《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规都鲜少提及或清晰涉及社会力量这方面的内容。《慈善法》第三条将自然人、法人和其他组织以捐赠财产等方式自愿开展的公益活动定义为“慈善活动”，其中包括“救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害”，这一规定也是比较模糊的。

国家法律法规层面缺乏引导社会力量有序参与重大突发公共卫生事件治理的明确条款，而仅把社会力量作为可有可无的角色来对待，那么，当重大公共危机突发，政府就会陷入类似此次新冠肺炎疫情防控初期那种被动态势当中。这种局面应尽快改变。

其次，将社会力量的动员、调配、使用纳入政府相关的应对小组、联防联控机制中，明确其归口管理主体并落实其主体责任，统一协调管理。

考虑到此次疫情防控中暴露出的现行应急机制的短板和不足，为避免慈善领域中被动局面的再度发生，有学者提出，在政府主导之外，慈善事业亟待建立应急机制。这个建议非常前瞻，我们认为，当务之急是将包括慈善组织在内的社会力量纳入政府重大突发事件应急机制中，统一协调指挥。

第三，加快社会力量，特别是社会组织的培育和能力建设。

据民政部提供的统计数据，截至2019年第三季度，我国社会组织总量达到844469个，其中包括社会团体、民办非企业单位和基金会。而1989年我国社会组织只有社会团体，数量仅为4544个。2019年社会组织总量是1989年的近186倍。可以看出，改革开放以来，社会力量在我国的发展是十分迅速、显著的。

与发达国家比较，我国社会组织还有一个较大的发展空间。但在社会组织总量目前已经比较可观的情况下，盘活存量资源更加重要而急迫。

第四，强化社会力量的公信力建设。

社会组织的公信力至关重要，可以说是生死攸关。因为政府组织可以通过行政强制力获取资源，市场组织可以通过市场公平交易取得利润，与它们相比，社会组织既没有类似政府的强制权力，也不能像企业那样以利润最大化为目的，摄取资源只能靠自己的公信力。

因此，社会组织需要重视自己的公信力建设，否则就会导致不论你说什么、做什么都不再有人信的“塔西佗效应”。这次湖北省和武汉市的红十字会再度饱受争议，说明一些官办慈善组织至今仍存在严重公信力危机，让公众难以放心。

第五，建立有效的社会力量参与危机治理、公共服务的执行机制。

十九届四中全会要求，加强和创新社会治理，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。按照中央要求，民政部近年在全国推动了社区、社会组织、社会工作“三社联动”机制建设。先进地区经验证明，“三社联动”是打造社会治理共同体的可行路径。

但总体而言，相关工作尚属初创阶段，这个机制主要运用于日常的社区服务，至于能否有效运用于重大突发公共卫生事件等极端危机事件的治理，目前看来还存在很不完善之处，尚有较大的调整和完善空间。

最后，建立强有力的社会力量参与危机治理、公共服务的监督问责机制。

该机制应当包括内部监督与外部监督，以外部监督为主。其中内部监督涉及行业组织的垂直监督和非营利组织的内部监督，外部监督的组成应当多元化、全方位。这次疫情防控中饱受批评的湖北省及武汉市的红十字会，显然存在严重的内外部监督乏力问题。

在我国，长期以来，虽然社会组织名义上实行业务部门和政府行政部门（民政部门）双重管理，实际上，业务部门管理大多是形式上的，难以发挥行业管理的作用，民政部门一般更多只是负责登记，而难以发挥政府管理、问责的责任。这种情况应当尽快改变。

来源：澎湃新闻，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_7176348 发表时间：2020年5月16日