土地始终是农业农村工作的核心问题，人多地少、成本收入、效率公平这三对矛盾，将长期存在于农村土地领域。人多地少是我国的基本国情，从耕地上说，13亿人口，18亿亩耕地，当前主要以种养为业的人口尚有6亿多，解决得好不好，既决定着中国人的饭碗能不能稳稳地端在自己手里，也决定着农民与市民能不能同步小康。成本急速上升，价格波动周期缩短，养殖风险逐日增大，种植利润逐年下降，种养积极性越来越低。规模经营与生产效益，出租效益与种植效益，惠农补贴发给谁，是种地农民，还是承包农民，等等问题，在农业经营上始终纠缠不清，成为阻碍农业发展的很难解决的问题。事从紧处来，当前稳定承包经营权、减小农民利益损害、守住农地红线，是当务之急。但从长远来看。当前在农业农村领域出现了一些偏差，特别是在农地领域的一些问题，目前问题不大，但长远来看，必将影响农业农村的持续发展。
一是过分突出承包经营权、忽视集体所有权，集体所有制被扭曲
集体所有制是农村土地的基本形式，必须坚持和巩固，这是由我国国情决定的，也是推动农业农村发展的最根本前提。但是随着改革的逐步深入，在强化土地的承包经营权的同时，集体所有权被逐渐忽视。由两权分离到三权分离，承包权的含金量越来越高，承包农民既可以直接经营获得收入，也可以出租转让获得收益。当前保护承包农民的利益已经成为了占据主流地位的政策导向和社会公论，这是国家社会对最大的弱势群体农民群体的特殊关爱，也是对为国家做出特殊贡献的农民群体的重新认识和必要补偿，但另一方面，拥有所有权的集体的权利却越来越弱，从最初的“交够国家的、留足集体的，剩下的就是自己的”，集体对土地收益拥有必要份额，随着国家农业税费的全面取消，集体收益也凭空消失了。当前，集体所有制只剩下了名义，土地承包方式由国家决定，土地承包期限由国家规定，集体在土地这一最大的资源资产上基本没有发言权。随着土地确权的推进，土地的承包权属更加固化，承包农民拥有国家法律和政策保护下的强大权力，集体对土地重新承包的权力被彻底剥夺，二轮土地承包时未承包的农民的权力无法保障，“增人不增地、减人不减地”，新出生、新迁入的人口土地承包权利无法实现，远离农村的土地承包农民在农村已经相对成为食利阶层。更关键的是，集体因为缺乏积累，许多公共事务无钱开展，致使绝大多数村依赖县乡政府经济支持度日，这种状况在一定程度上也影响了村民自治的充分实现，使村级组织成为了乡镇政府的延伸、最底层的政府。即使是在确权过程中，部分地区为了缓解人地矛盾，也对土地进行了重新分配。长远来看，要不就强化顶层设计，赋予村集体完全的经济所有权，承认村集体的市场经济地位，政府只负责土地规划及用途管制，用现代产权制度对农村经济进行改造，以确权确股的形式赋予农民财产权利，经营者获得经营收入，集体成员普遍享有股份分红，既可以充分释放农村劳动力，使已经进入城镇的农民可以放心进入城镇，推动新型城镇化，也可以有效促进农业稳步发展;要不就将土地等集体资产、资源平均分配给农民，将农民自主经营、转让、出租，彻底摆脱旧有的经济集体束缚，自由组合，形成新型的、多种形式的集体经济单元。如果摇摆不定、缩手缩脚，势必延误改革进程、延缓发展步伐。
二是农村集体虚化，产权关系不清，农业农村发展后劲乏力。
村民集体没有权威界定，谁来代表村民行使集体所有权，是一直没有得到真正解决的难题。从法律规范上，土地除了国家的，就是集体的，但现行立法并没有明确规定那些土地是国家的，那些土地是集体的，更没有明确界定那块土地属于那个集体所有，界限不清具体到操作中，就留下了众多模糊交叉的地带。明晰的产权，是现代经济制度的基础，既使在集体内部，产权不清晰仍是很大的问题，成为引发诸多矛盾的根源。作为集体所有制形式，农村集体的“三资”，特别是土地，是属于原有农村集体成员，还是归属整个行政区划内的所有成员，出生和死亡，迁入与迁出，是否应该放弃或享有所有权资格，始终纠缠不清。这些问题不解决，农村农业发展就难以实现真正的稳定，导致了频频突破红线的地方土地财政与坚守耕地红线的国家大政背道而行，“增人不增地、减人不减地”的政策导向与“大不动、小调动”的实际操作同时存在，政府主导的规模集中与自愿有偿的适度流转相悖而行。在所有权行使上，谁代表村民集体来行使权力，仍然存在乡镇政府、行政村、自然村(村民小组)三种形式，其中行政村是主体，村委会作为普选产生的自治组织，按理说具有很大的合法性和合理性，但由于监督与公开机制不规范不完善，加上政经合一，与乡镇政府的关系拉扯不断，现实中存在诸多问题，也引发了相当多的矛盾。着眼于解决这一问题，确权工作已经全面启动，并预计于五年内全部完成。近年来中央推出一系列政策举措，加快农民合作经济组织培育步伐，特别是2014年中央审议通过了有关农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案，意在按照现代产权制度要求，形成符合实际、契合发展的真正的集体所有制形式，标志着农村集体产权试点工作全面铺开。要按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求，积极探索发展股份合作的形式和途径，稳步推进农村集体所有制改革，首先要明确国有土地与集体土地、集体与集体土地的界限，绝对不能把确权简单化，成为承包关系的确认;其次要明确集体成员的范围及享有的权利，以及退出进入机制;再次必须要建立完善的集体产权机制制度，赋予农村集体经济组织法人地位，明确组织形式、职能定位和管理办法，建立包括决策、经营、分配等完整体系，让农业真正走上现代化发展之路。
三是单纯强调保护、忽略群体分化，非农化非粮化被人为放大。
在土地权益保护和惠农补贴分配上，不加区分、简单化处理，抬高了土地种植成本。当前农民作为一个社会群体，已经多元多向分化，既使从二轮土地承包的1998年算起，当年的人口城镇化率为33.35%，2013年我国人口城镇化率53.73%，15年内增长了20个百分点，以全国人口13亿粗略估计，超过2.6亿原农村居民常年生活在城镇，这一数字并未包括进入县内及周边小城镇常年生活的农民。从土地承包的角度看，农民中有承包到土地的农民，这是农民中的大多数，也有因各种原因未承包到土地的农民，这个数量也相当可观，部分地区甚至超过三分之一;承包到土地的农民，有当前仍然生活在农村，全部甚至部分依靠土地生活的农民，有已经进入城市，并已经或者基本定居的农民，也有将来可能重返农村的农民;未承包到土地的农民，有的正在强烈要求享有承包权，有的已经默认放弃了承包权。现实情形实际上更为复杂。显然，要实现农业农村持续稳定发展，必然根据现实及长远趋势进行具体详细的政策推动。当前确权对于土地承包权利的强化，显然有利于承包农民，但没有充分考虑当前承包农民相当大比例已经不再是种地农民。据有关专家统计，单是国家层面，国务院37个部委，强农惠农各类补贴共有200多项，总资金额上千亿。这还不包括省、市、县三级的地区性补贴政策在内。相关网站显示，与土地、种植业直接相关的补贴项目在三分之一以上。但是这种补贴通常被落实到承包地上，绝大多数地区通过“一卡通”、“一折通”的方式直接打到承包户的户头上，既使是农产品价格补贴类的资金，包括粮价补贴，因为操作困难，也没有完全具体落实到农产品上。租地价格持续上升，种植补贴难以享受，在农产品价格持续走低，特别是粮食价格相对过低的大背景下，种植粮食利益明显过低，租地种粮是“赔本赚吆喝”，种地不如往外租地，租地不如卖地，当前通过租赁、转包等流转的土地，绝大多数种植的是收益相对较高的蔬菜、油料、苗木等经济作物，少部分是以种植为名行开发之实，搞旅游开发、建筑开发，甚至是修建休闲娱乐场所。从国家到县市，农业工作的聚焦点显然是不同的，对于国家而言，粮食安全是国家安全的根基，越到基层，农业收益，也可以说是土地上的收益，越成为关注的重点。长此以往，既使守住18亿亩耕地“红线”，也难以确保粮食安全，保证中国人的饭碗牢牢端在自己手里。确保粮食安全，最根本的是有人愿意种粮种地，提高种粮种地积极性的关键是种粮种地可以赚钱。从国内外经验看，一是要相对降低种植成本，二是要相应加大政府补贴。从政府层面来说，当前急需解决的是把各类强农惠农补贴真正落实到农业生产过程中，落实到农业产品上，与土地、与土地承包隔离开来，特别是种粮补贴一定要落实到粮食上，让种地、特别是让种粮真正享受到国家政策优惠。另一方面，不应该将耕地的出租、流转完全交给市场，应出台耕地出租、流转费用指导价，否则租地费用水涨船高，真正种粮种地的农民无利可图，耕地或进一步非粮非农，或进一步大规模集中，或者出现摞荒。再之，必须加强耕地监测监管，严格耕地用途变性，进一步加大破坏耕地行为的打击，切实保住宝贵的耕地资源。
来源：共识网，http://www.21ccom.net/articles/china/ggzl/20150304121702_2.html 发表时间：2015年3月4日
