“我对中国产业政策的总体评价是，在经济发展追赶的早期，产业政策的实施有得有失，但是得大于失；在经济发展追赶的中后期，产业政策的实施有失有得，失大于得。”

11月12日，在清华大学产业发展与环境治理研究中心（CIDEG）产业政策研讨会上，国务院发展研究中心原副主任陈清泰做出上述表述。

现任CIDEG中心理事长的陈清泰曾担任国家经济贸易委员会副主任，与吴敬琏一起筹划了1994年的“京伦会议”，被一道参与中国改革史上极为重要的该次会议的斯坦福大学荣休教授青木川彦称为“当时经济改革方案的‘设计师’”。

陈清泰认为，在上世纪80、90年代计划经济转型的过程中，国家计划管理由产业政策接手，为政府推进改革提供了一种不错的选择。

从中国的实践看，在一些市场失灵的领域，产业政策也发挥了较好的作用。他表示，比如最近一个时期实行的16个重大专项，基本上具备如下特点，都是针对国家安全和重大发展的需求，如航空航天、大规模集成电路等，目标清晰、边界也清晰；由于有后发追赶的性质，政府有一定的信息判断力；从长远看有可能形成有市场前景的产品和产业；但短期不能产生合理的投资回报，市场投资主体缺乏投资意愿。

政府选择这类重大项目以较大的政策力度支持其发展，既为产业升级打下基础，又对市场竞争不会产生大的负面效应。在他看来，这是产业政策使用比较合理的案例。

但是中国把产业政策逐渐泛化到很大范围的市场竞争领域，变为政府替代市场配置资源的工具，却产生了很大的负面效果。他着重阐述道，特别是在进入新世纪之后，中国产业政策没有明确的定义和边界，很多已经偏离了市场失灵的范畴。

有研究显示，“受行政审批限制进入的战略产业、支柱产业、新兴产业和其他产业约占制造业产值的一半。”他说。进入新世纪后，产业政策已经异变为政府以行政手段干预产业和企业的各种政策措施的总和。

他指出，中国的产业政策大致有两条线，一条线是普遍性的针对市场准入和投资的行政审批，这是其他国家所没有的。审批范围几乎包括了各个产业，市场准入的限制特别严格，审批包含从内容非之细，直至企业的产品、技术路线、工艺、装备、自制与外购等。审批有很大的随意性，但总体上是有保有压，保大企业压小企业，保国有压民营。

另一种是由政府选择“新兴产业”、“战略产业”，政府选择“依托企业”，绕过竞争的筛选，采取支持措施促进其发展；同时，以“防止一哄而上”、“避免恶性竞争”、“提高产业集中度”为由，限制其他企业的市场准入。

这些有保有压的政策，使一些企业吃了偏饭，但是把大量的企业挡在市场以外。他以汽车业为例称，早期国家认定了“三大三小”的格局，后来有的企业未经国家审批建了工厂、有了产品、有了面向海外的出口，但是国内的准入10年、15年都不能获批。今天，汽车产业已经充分竞争，但新能源汽车市场准入和投资审批的政策基本没有改变。

竞争不足削弱了企业的创新力，吃偏饭扭曲了生产成本，造成资源错配；补贴过度，使企业产生惰性和依赖，由于审批有很大的随意性，还造成了腐败。他指出。

从宏观角度来看，产业政策实施了20多年，在他看来所谓的“失有”几点，一是产业政策成了政府保增长、替代市场配置生产要素的工具，造成的资源错配。“我的判断是超常规产能过剩和产业政策不无关系。”现在回过头来，再用行政力量分配指标来去产能，是又一次错配。

二是中国的产业政策掺杂了不少计划经济的管理方式，并试图保留某些旧的体制因素，这与日韩及其他一些地区的情况不同。他表示。

政府既是国有企业所有权人，又是产业政策制定者和实施者。在国有实体企业与国有金融机构存在关联的情况下，产业政策不太可能公平对待各类市场主体，政府、资本市场和银行在实施产业政策中不能保持“市场中立”，产业政策隐性或显性成为实现公有制为主体，国有经济为主导，做强、做大国有企业的政策工具。“后者到底是市场竞争的结果，还是国家政策、包括产业政策确保的目标？”他说。

三是行政性垄断没有减退，市场壁垒依然严重。所有制歧视正是以产业政策的名义出现和持续，比如在2006年政府明确宣示国有企业要在七大产业保持绝对控制，要在九个产业保持相对控制的地位，这些政策措施使产业政策排斥了竞争，给向市场经济体制的转轨增加了障碍。

四是地区市场分割依然存在，没有减退的迹象。既有的产业政策已经成为建立统一开放竞争有序的市场体制的一个很大障碍。

他阐述道，一些地方把产业政策作为推进本地发展和地方保护的工具，一方面以廉价的土地、超规定的减免税等措施，支持特定产业，比如曾经的光伏；另一方面用以投资换市场的美名，逼迫企业在本地投资建设，比如一些城市要求进入本地市场的电动出租车，电动大巴、地铁车辆必须在本地设厂，或通过市场壁垒或其他手段支持本地企业。

在他看来，产业政策转型的方向，就是要去除将产业政策泛化为保增长和维系旧体制工具的功能，产业政策应该限定在市场失灵的领域，保证产业政策与竞争政策的协调。

中国正进入创新驱动发展阶段，重要的是进一步解放生产力，确保全社会生产要素不断流向高效率部门。保证这个过程持续进行的是竞争政策，而非产业政策。换句话说，产业政策只能在市场失灵的领域，“失灵时启动，才有其合理性。”他说。

来源：财新网，2016年11月15日，记者：王力为，http://economy.caixin.com/2016-11-15/101007697.html