一、完善耕地保护制度内容，增强制度明晰力

尽管我国的耕地保护制度体系得到不断加强，内容在不断明晰与细化，但耕地保护制度的可操作性仍然不够强，尤其是耕地的质量与生态保护。

以耕地占补平衡为例，耕地补充的主要责任主体应是建设单位，但建设单位没有能力完成耕地补充任务，而通过交纳耕地复垦费，由县级地方政府负责补充，最终又落实到了自然资源管理部门，使自然资源管理部门既是运动员，又是裁判员。耕地复垦费又缺乏一个科学的计算方法。用地单位为了方便建设而趋向于选择地势平坦、区位条件好的地段，这些地段往往是优质农田分布区，地方政府则趋向于选择地处边远、基础条件较差但开发成本较低的地段进行耕地补充，结果就出现了“占优补劣”现象。

耕地占补平衡应坚持“以质抵量”产能平衡的制度建设方向，抓紧制定“以质抵量”的实施细则。这是因为，要长久实现耕地占补的数量平衡在理论上本身就是一个伪命题。耕地作为稀缺资源，并不能随意“创造”，就像稀土矿一样，总不能要求矿主开采一吨稀土，就要补充一吨稀土资源。“以质抵量”的产能平衡，一是符合耕地农产品生产能力平衡的本质要求；二是可促进地方政府加大耕地提质改造的力度，减少不符合生态规律的未利用土地盲目开发，策应藏粮于地的战略需求；三是不会动摇国家耕地数量的根基，因为我国已经划定了15.5亿亩永久基本农田，有严格的等量补划要求。

二、提高耕地保护制度的社会认同度，提升制度知行力

耕地保护没有旁观者。只有在建设项目选址时自觉少占耕地、避开良田，在耕地利用中自觉采取生态化耕种、保护好耕地地力，才能实现耕地数量、质量与生态“三位一体”保护目标。耕地保护制度的社会认同度，是全社会共同执行耕地保护制度的前提。

经过多年的宣传，耕地保护的重要性已基本得到全社会的共识，但社会并未完全知晓自身的责任与耕地保护制度的具体内容。调研发现，建设单位对于补充“质量相当耕地”，只停留在“占水田补水田”的认知层面；而永久基本农田，既存在划定不够透明的问题，也存在永久基本农田用途管制规则不清楚的现象。

一方面，要加大耕地保护社会责任与具体制度内容的宣传力度。应加大耕地保护经济正外部性的宣传力度，让人们知道，耕地不仅仅为农民提供农业生产资源、带来经济收益，更为全社会提供了丰富的社会效益和生态效益，包括国泰民安的粮食安全基础、维持生物多样性和净化空气与地下水的强大生态功能，这些社会效益和生态效益被全社会共享，是人类的共同福祉，全社会必须承担起耕地保护的责任、共同分摊耕地保护的成本。同时，还要宣传耕地保护制度的具体内容，让人们知晓应如何去保护耕地，形成“制度畏惧感”，自觉维护耕地保护制度的权威性。另一方面，要把耕地保护理念及其相关政策融入国民经济建设的各项任务中。如在涉及建设用地的国民经济建设中，应把“少占耕地、不占优质良田”的理念融入建设项目用地选址之中；也要把耕地保护制度内容融入国家惠农政策的目标之中，实现粮食安全与支持“三农”发展的“双赢”，有必要对现行的各项惠农政策实施进行优化，如作为提升农田生产能力的高标准农田建设，应避免沟渠道路过度硬化、盲目填平坑塘的现象，落实耕地的生态保护内容；一些地方的耕地地力保护补贴，则应改变以承包地面积发放的福利性做法，切实与农户耕地地力的行为与效果挂钩，真正发挥耕地地力保护政策的激励作用。

三、健全耕地保护制度执行保障机制，激发制度行动力

耕地保护制度的执行主体是全社会，表现出明显的多元化特征，提高全民的耕地保护意识、充分发挥各主体执行的主观能动性至关重要。凝聚各主体的执行合力，才能形成制度行动力的最大化。

尽管中央政府表现出耕地保护的坚定信心与强烈意愿，但自上而下存在耕地保护执行意愿不断弱化的趋势，基层政府、村集体经济组织和广大农民这些关键执行主体的耕地保护制度执行意愿并不高。作为耕地直接管理者的地方政府，在传统的“土地财政”和以GDP为主导的绩效考核驱动下，常常在耕地保护的行动上与耕地保护目标产生错位，现实中的耕地违法侵占不乏地方政府行政色彩。作为耕地所有者的农村集体经济组织，由于农村大部分地区的集体经济组织建设滞后、主体模糊，已难以承担起耕地保护的义务与责任。作为耕地使用者的广大农民，面对着农业生产效益的低下，“保护子孙田”与“保护贫穷”已成为当前农民的一个矛盾心态，动摇着农民的耕地保护积极性。

首先，要保障基层政府在耕地保护中责、权、利的对等。以永久基本农田保护为例，在强调基层政府永久基本农田保护责任的同时，对因划定永久基本农田而引发的非农化发展权丧失、发展空间的受限，要通过财政转移支付等手段，给予相应的经济补偿，有效防范基层政府规避区位好的优质良田划入永久基本农田保护区。其次，要加强村集体经济组织建设，真正发挥我国耕地保护的制度优势。我国的村集体经济组织，沿袭了传统的村落历史脉络，具有地域与血缘的先天性特征，在耕地保护中具有得天独厚的优势，尤其在农田生产基础设施管护上拥有难以替代的作用。村集体经济组织建设要抓住培养村组织的领头人和壮大村集体经济这二个关键所在。再次，要进一步强化对“三农”的扶持，充分调动广大农户的耕地保护积极性与主动性。目前国家对“三农”扶持力度逐年提高，但扶持方式与成效有待于进一步提高。以高标准农田建设为例，大家都明白这是利国利民的好事，但一些地方申报项目的积极性并不高，其中一个重要原因是工作难度大。最突出的一点，就是高标准建设后的田块，耕地面积发生变化，其承包经营权如何分配？“承包权30年不变”“生不增，死不减”的政策如何执行？现实中，一些地方通过创新“确权确股不确地”“大稳定，小调整”，成效显著，具有推广价值。另外，专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体，是耕地的实际使用者，也要制定相应的激励机制和制约机制，来规范他们的耕地保护行为，防止掠夺性耕地耕种行为。

四、运用耕地保护现代科技手段，夯实制度督导力

对耕地保护制度执行的督导具有对象多、内容广、难度大的明显特征，且不同督导对象有其不同的督导重点，既要监督耕地的数量保护，也要监督耕地的质量与生态保护。

我国建立的国家自然资源督察机构，把地方政府耕地保护责任目标的落实情况作为首要职责和核心督察任务。系列专项督察和年度例行督察工作，在提高耕地保护效果方面取得了明显成效，但存在过于注重耕地数量保护的监督检查，忽视了耕地质量、生态保护的监督检查，也缺乏具体的科技手段，如如何计算耕地占补平衡政策中的产能平衡？如何测定耕地地力变化？而对于建设用地单位、村集体经济组织、广大村民的耕地保护行为，尽管地方政府具有督导的职责，但因地方政府本身的耕地保护意愿不强，难以构建明确而有效的督导机制。

来源：微信公众号“中国土地科学”，https://mp.weixin.qq.com/s/GnRpwwKU55_wO6QjGaOyXA 发表时间：2020年7月16日