制定长江保护专门法律法规的呼吁由来已久。早在1981年，《环境保护法》（试行）通过后不久，刘业础、蔡守秋两位同志在中国社会科学院法学研究所主办的《法学研究资料》上发表《长江水源管理情况的调查》一文，呼吁“制定一个适应长江特点的保护法规”，并在立法层级、环境监测、监管体制、财权事权等内容的设计方面提出了具体建议。此后，环境法学界持续在制定长江保护专门法律法规方面建言献策。2020年12月，全国人大常委会响应时代的呼唤，创新性地通过了国家首部流域生态环境保护法律——《长江保护法》。该法自学者呼吁到最终由全国人大常委会通过，历经40年时间。

《长江保护法》的出台是时代的呼唤和历史的必然

2011年，包括生态环境保护法律体系在内的中国特色社会主义法律体系已经形成。解决粗放式发展导致的严峻生态环境保护问题，全国人大常委会于2014年4月修订了环境保护的综合性基础性法律——《环境保护法》。自此，中国的生态环保法律体系建设进入以生态文明为指导的全面升级时期。在习近平生态文明思想的指导下，《土壤污染防治法》《生物安全法》《水法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《海洋环境保护法》《野生动物保护法》《环境影响评价法》《森林法》等生态环境保护法律得到制定或者修改。尽管上述法律对于保护和改善生产与生活环境发挥了不同程度的作用，但是一些流域的生态环境问题却越来越严重。以长江流域为例，习近平总书记曾指出，长江病了，而且病得还不轻！长江的病，必须痛下决心整治，绝不能任由母亲河继续受到伤害。为此，中央作出了长江流域共抓大保护、不搞大开发的决策。为了提升长江大保护的综合绩效，需立足于上述普适性法律进一步改革和创新，使体制、制度和机制更具针对性、灵活性和有效性。

发达国家和地区的经验共同表明，生态环境保护法律体系建成后，生态环保领域的立法将进入应用立法即按需立法的时代，即现有的普遍适用性法律如无法解决具体领域、区域和流域的特殊生态环境问题，则可以制定专门的法律，对现有的体制、制度和机制开展改革、整合甚至集成创新，如设立符合流域生态环保目标与区域定位的准入负面清单，体现其因地制宜性、可适用性、可操作性和有效性。在中国特色社会主义新时代，有什么样的事业目标就制定什么样的法律予以保障。在“十三五”时期，针对长江大保护、国家公园保护、海南自贸区建设的伟大事业，国家专门启动了《长江保护法》《国家公园法》《海南自由贸易港法》的法律制定工作，其中《长江保护法》于2020年12月率先通过。该法对现行的一些体制、制度和机制开展了统筹整合、创新突破甚至集成创新，切合长江流域地域广阔、生态环境基础不一、经济社会发展条件不一、生态环境问题复杂且解决生态环境问题、促进绿色发展难度大实际情况和实际问题，符合确保长江共抓大保护、不搞大开发的国家要求。作为《长江保护法》制定的参与者，本人认为《长江保护法》的出台是时代的呼唤，是历史的必然。

《长江保护法》的生态环境保护规范特点和亮点

针对特殊需求制定的法律应当体现独特的适用范围、监管体制、法律制度、法律机制和法律责任。《长江保护法》设立总则、规划与管控、资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展、保障与监督、法律责任、附则九章，既对长江大保护这个特殊的适用范围作了全面、系统的规范，也设立了监管体制、法律制度、法律机制和法律责任，体现了立法的必要性和充分性。总体来看，《长江保护法》在生态环境保护方面，呈现了如下几个方面的特点和亮点。

一是体现了法律适用对象的特定性和针对性。《长江保护法》仅适用于长江流域，目的是加强长江流域生态环境保护和修复，促进资源合理高效利用，保障生态安全，实现人与自然和谐共生，因此法律适用对象具有特定性。

二是体现了长江生态环境保护的整体性、系统性和协调性。长江流域的生态环境治理应当统筹上游、中游、下游的保护，必须统筹水上、水面、水中与水底的保护，应当统筹左右岸的保护，必须统筹山水林田湖草砂的系统治理。

三是体现了长江生态环境保护与绿色发展的有机统一性。生态文明包括生产发展、生活富裕、生态良好三个方面的内容。区域生产不发展不是生态文明，群众生活不富裕不是生态文明，流域生态不良好更不是生态文明，所以绿色发展是解决流域一切问题的总开关。

四是建立了特殊的长江生态环境保护协调和监管体制。现行《水法》《水污染防治法》等普适性法律设立的监管体制具有一般性，难以进一步提升长江经济带生态环境保护监管的综合绩效，因此应当结合流域特点优化现有的监管体制。

五是建立了特殊的长江生态环境保护基本原则和法律制度。为了促进长江流域水污染防治工作的针对性，必须在现行《水法》《水污染防治法》等普适性法律的基础上加强流域生态环境保护基本原则和法律制度的专门化建设。

六是建立了特殊的长江生态环境保护法律机制。《长江保护法》设计的机制之多，涉及的方面之广，在现行生态环境保护法律之中十分少见。

七是建立了特殊的长江生态环境保护法律责任。严厉的法律责任能够让违法者感到切肤之痛，作为特殊的流域立法，《长江保护法》规定了一些特殊的或者更加严格的法律责任，对于造成严重后果的，规定了撤职、开除、引咎辞职等法律责任。

《长江保护法》的生态环境保护立法启示

在生态文明新时代，《长江保护法》的制定和实施开创了我国生态文明法治新局面，而且对于全球大河流域的绿色治理提供了中国方案，其影响是历史性和世界性的。在法律制定方面，“十四五”时期，我国需要巩固和推广《长江保护法》的制定和实施经验，建立普适性与针对性相结合的生态环境保护法律法规体系。在此格局下，考虑在国家层面制定统筹性的《流域保护和治理法》，或者针对黄河、淮河、辽河、松花江、海河、太湖等大江大河大湖的特殊生态环境保护和绿色发展问题，考虑制定专门法律或者条例，如制定《黄河保护与治理法》等；针对京津冀地区、长三角地区、汾渭平原、成渝地区等区域的特殊生态环境保护和绿色发展问题，考虑在国家层面制定区域性的大气环境保护特别法，如《京津冀地区大气环境保护法》或者《京津冀地区大气污染防治法》等。在法律修改方面，“十四五”时期，有必要修改《环境保护法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等普适性生态环境保护法律，加强与《长江保护法》等流域性、区域性特殊法律的衔接，如在《环境保护法》中授权生态环境部会同有关部门针对各流域制定严于国家普适性标准的环境质量标准和污染物排放标准，针对大流域的跨省支流，制定严于干流标准的水质量标准和水污染物排放标准；授权各省级人民政府制定严于所处流域生态环境标准的省级区域标准。这样既有利于进一步提高各流域和区域生态环保工作的针对性，提升生态环境保护的整体绩效，也有利于开展各流域和区域统一的生态环保执法监察。

来源：《中国经济时报》 发表时间：2021年5月26日