日前，为有效遏制新型冠状病毒感染的肺炎疫情扩散和蔓延，切实保障人民群众的身体健康和生命安全，各省接连启动重大突发公共卫生事件一级响应。笔者整理了某县级地方政府就突发公共卫生事件采取的一级响应防控措施，主要有：一是一律停止大型群众性活动、非市民日常生活必需的场所一律暂停营业、各级各类景区暂停开放、所有人员出行公共场所一律佩戴口罩等强制性措施。二是实施严格的卫生检疫，如湖北地区返乡人员必须实行居家医学观察或集中医学观察等。还包括其他相关物资保障供应、消毒管理措施、鼓励群防群控等相关措施。我国《传染病防治法》第39条规定了医疗机构发现甲类传染病时应当及时采取强制隔离治疗措施。第42条明确授权在传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即采取紧急措施进行防治。因此，县级以上地方人民政府以及有关部门在本行政区域内享有采取应急措施控制疫情发展的法定职权，并可以自身名义发布公告。

防控措施的行政法定位

疫情期间，某县级地方人民政府所采取的防控措施中包括一定程度上限制公民基本权利的应急措施，如限制聚集活动等对公民的人身自由实施了暂时性的限制，如停工停产停业等限制了企业的经营自主权等。根据《行政强制法》第3条第2款规定，将“发生或者即将发生突发事件，行政机关采取的应急措施或者临时措施”纳进行政强制措施的内涵中。在疫情期间所采取的隔离、强制隔离治疗、强制检测等限制人身自由的强制措施属于行政上的即时强制。其他具有强制性的应急措施仍属于广义上的行政强制的范畴，但与一般的行政强制措施不同。

首先，二者在法律适用上是不同的，通常的行政强制措施适用《行政强制法》的有关规定，突发事件下行政机关采取的强制性应急措施或者临时措施适用有关法律、行政法规的规定执行。其次，上述措施的采取是在新冠肺炎疫情蔓延期间，不同于运作于日常状态下的行政强制措施。在疫情防控期间所采取的应急措施是基于紧急行政权作出的具有应急性、临时性特征的行政措施。紧急行政权与普通立法的管辖处于平行的位置，一个运行于非常时期,一个于日常状态发挥作用，分别属于不同的时空范围。随着疫情的好转，降低或解除应急级别后，相关应急措施也会随之降级或解除。如此，在发生突发事件情况下，为维护人民的生命健康和社会公共安全，国家公权机关基于法律授权实施一定时期内具有强制性的应急措施，是基于紧急行政权而实施的应急型行政措施。

防控措施的合法性分析

首先，停止大型人群聚集活动以及停业、停课等强制性应急措施的采取，以《传染病防治法》第42条作为适法依据，实施主体合法、有明确的法律依据，且上述措施的采取在一定程度上能预防人群聚集降低感染率，实现防控疫情的目的。我国《突发事件应对法》第11条确定了有关人民政府及其部门采取应对突发事件的措施须符合比例原则。有地方政府采取要求农（集）贸市场、超市等各类经营场所一律不得销售活禽的强制措施。目前对新型冠状病毒的认识仍十分有限，一律不得销售活禽的一刀切式的防控措施对饲养家禽的商户附着在经营自主权上的财产权进行了过度限缩，似乎有违最小侵害原则。

其次，某县级人民政府采取强制市民在公共场所佩戴口罩的措施。有一种观点认为，戴口罩更多是公民个人意愿，国家公权机关可以行政指导的方式倡导人们戴口罩，以强制措施的方式强制居民在公共场所佩戴口罩是否妥当？事实上，在突发公共卫生事件下，国家公权机关基于法律授权可以采取相应的限制公民基本权利的强制性应急措施。此次新型冠状病毒具有较强的传染性，传播途径主要有呼吸道飞沫传播、接触传播等。强制居民在公共场所戴口罩可以降低被感染风险，保护公民的人身健康，同时能达到控制疫情继续蔓延的态势和维护社会公共安全的目的，符合法律规定的目的。

最后，为实现切断传染病的传播途径，国家公权机关在防控措施上具有较大的自由裁量权，有多种措施可供选择状况下应当选择与疫情情况相适应，对公民、法人和其他组织权益侵害较小的强制性应急措施。强制居民在公共场所戴口罩是对公民个人权益损害最小的手段且能达到减少感染的效果，符合必要性原则。强制市民戴口罩不仅对于实现控制疫情和保护公民生命健康是适用且必要的，对公民权益损害小且能达到预防效果，符合均衡性原则。其次，《突发事件应对法》第11条第2款规定了公民、法人和其他组织有参与突发事件应对工作的义务。在疫情防控过程中，公民、法人和其他组织在突发事件应对中享有获得救助的权利，但更重要的是有参与自救、互救的义务。

防控措施应遵循的行政法原则

突发公共卫生事件发生后，在应急状态下，国家公权机关根据法律规定采取的应急措施不可避免地会对公民的权利加以限制，但任何对公民基本权利的限制都必须遵循一定的原则和一定的限度，如果不加限制则会超出法定的边界。

首先，在采取强制性应急措施时应当遵循法律保留原则，尤其是限制公民人身自由的强制应急措施，只能由法律来规定。紧急行政权依然是行政权力，并非特权，行政机关在行使紧急行政权时同样应当在法律的框架内行使。即使是处于应急状态，也不能逾越法律的界限。

其次，在疫情防控过程中，行政机关采取的应急措施应当符合比例原则。一是国家所采取的限制手段和目的之间是相互关联的。二是手段的采取对目的的实现是必要的，必须在多种手段、方案中选择对公民个人权益损害最小的手段、方案实施。三是手段对相关法益要具有均衡性和合目的性。应急措施的采取应当兼顾维护公共安全与公民个人权利，保障公民合法权益和公共利益实现均衡，符合法律规定的目的。如在新冠肺炎疫情在全国有暴发趋势的情况下封城措施的采取是合目的且必要的，而且规定了特殊情况的处理。根据疫情发展程度和范围，启动相应级别的应急响应机制，由不同级别的政府或部门采取不同级别的应急响应措施。即使不同地区采取相同的应急措施，应急措施的强度也应根据具体情况进行区别。随着疫情事态的发展，应当适当调整应急措施。

最后，对核心权利的保护。公权机关在采取限制个人人身自由、财产权的应急措施时必须保障公民核心权利的实现，如医疗救助的权利、基本生活物资、确保基本生活需要的权利。

来源：微信公众号中国社会科学网，https://mp.weixin.qq.com/s/2Pl6cW9mFlqstYPBhdGiPw 发表时间：2020年4月12日