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姜秀敏、张涛:疫情防控中基层政府应急执行力缺失及对策思考

作者: 姜秀敏,中国海洋大学国际事务与公共管理学院;张涛,中国海洋大学国际事务与公共管理学院 发布日期:2020-03-30
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此次新冠肺炎疫情是我国建国以来发生的最为重大的突发性公共卫生事件,中央强调疫情防控必须全面动员、全面加强、全民参与,实施联防联控和群防群控。全国各地积极响应中央号召,纷纷群策群力,投入巨大人力物力,但从全国各地疫情防控的实际情况看,由于基层政府应急执行不到位出现的问题时有发生,仍然存在许多执行缺漏。习近平总书记强调“一分部署,九分落实”,基层政府应急执行落实不到位,将直接影响到疫情防控的整体效果。因此,加强基层政府应急执行力是应对突发性公共危机事件最为关键的因素之一。

一、疫情防控过程中基层执行力问题的具体表现

此次新冠肺炎疫情爆发后,由于中央的快速介入,充分调动地方政府和基层执行人员积极性,各地方政府都把疫情防控当作一项政治任务加以重视,但基层政府在具体贯彻执行的过程中,却出现了一些不尽人意的情况,本次疫情防控中至少出现三个引人深思的执行不到位现象。

1、严政策宽执行

武汉社区的疫情防控一直是关注的重点,各项排查、检测等被安排在社区日常工作中,社区疫情防控看似织起了一张严密的疫情防控网。然而2月16日,武汉市纪律检查委员会通报社区出现漏报现象,导致疑似病患自缢身亡的事件再次敲响警钟。虽然各地都部下重重关卡,但最终基层人员的执行力对疫情防控网络的严密性产生了重要影响,成为严密的疫情防控工作部署的“木桶短板”。2月末,刑满释放人员黄**离汉返京事件引起广泛关注,再一次暴露出疫情防控网络中基层具体执行层面的“短板”。从武汉监狱一路畅通无阻到达北京小区,这中间需要经过监狱、武汉市区、湖北省界、北京市区和住宅小区五道关卡,每一道关卡都被一一打破,基层人员执行力真的做到位了吗?此外,早在疫情爆发初期闹得沸沸扬扬的“封路”政策也最终以失败告终。农村地区的封路大多因人情社会的影响未能执行到位,实际上不进行任何登记的放行与村口封路的严厉措施背道而驰,表面严苛的措施背后是执行不到位的缺漏。

2、执行的滞后性

2月5日,湖北省新型冠状病毒感染肺炎疫情防控指挥部就近期新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作发出“应收尽收,应治尽治”的指令,对基层执行的工作细节覆盖提出了高要求。2月9日,武汉市对确诊还未住院的新冠肺炎重症患者进行集中收治。然而据中央媒体记者跟踪采访发现,武汉市武昌区在将患者转运至武汉同济医院中法新城院区的过程中,武昌区由于执行滞后和执行不力,造成中间多个环节管理混乱,带来了恶劣影响(见《检察日报》2020-02-25)。

3、“伪勤奋”式机械化执行

各地都积极地对疫情防控进行响应,如对返乡人员进行排查、关闭景区等公共娱乐设施、对社区进行封闭管理等措施。但由于地方政府对本次疫情爆发的慌乱与基层执行人员对上级指令的机械化执行使得各项措施在落实时缺乏科学有效的部署,基层人力、物力资源颇有浪费。例如在进行人员排查时,地方政府往往通过通讯公司提供的武汉地区通话名单,从市级政府到村一级政府对人员进行多次排查,看似严密落实防控措施,实则浪费大量人力。若基层执行力提高,一次高效排查足以。

以上三个现象反映了基层政府与基层公务人员在疫情防控具体执行中出现的问题,部分地方政府的疫情防控实际上是披着严格政策“外衣”的弱执行。疫情防控的后期,医疗力量、基层防控力量都进入了疲惫期,此时高效有力的基层执行将成为阻止疫情复燃的关键。

二、基层执行力缺失的原因分析

上述问题的发生不仅仅是基层政府或基层人员单方面的选择造成的,与基层政府的执行环境等因素密不可分。下文将从农村地区政策执行的环境、执行者的执行能力和地方政府应急能力三个方面进行分析。

一是从农村地区政策执行的环境来看,农村地区疫情防控的执行人员大多是村干部和临时召集调动起来的村民。农村是一个典型的人情关系网社会,当村干部与村民组成的临时“疫情防控队”执行任务时,极有可能因为“熟人”关系放宽执行标准,失去执行原则。这样一来,原本轰轰烈烈的“封路政策”或将是执行不力的“纸老虎”。

二是从执行者的执行能力来看,基层公务人员大多是通过公务员选拔考试竞争上岗,日常考核与培训也是以理论知识和常规管理为主,缺少应急管理方面的实训,没有经过如消防员那样的实战应急演练日常考核。由于缺乏应急管理方面的知识与实训,基层公务人员在疫情防控中面对上级下达的命令时缺乏经验,不懂应急执行工作的要点,只能照本宣科式的执行。如刑满释放人员的流动,从日常行政来看,狱警立即释放刑满人员是符合其日常职责的,但是在疫情爆发后的关键时期的管理需要打破常规。

三是从地方政府执行能力来看,基层执行力不足主要体现在两个方面:一是人员配备不足,农村地区的“封路”、体温检测等因村委干部不足,甚至号召了村民轮班,村民的“无原则”性执行使农村疫情防控措施最终无法落实到位或出现随意性执行;二是缺乏应急科学规划,虽然各地都已出台应急预案,但由于缺乏应急演练的实践培训,事实上使应急预案成为纸上谈兵,难以发挥应用作用。

三、提升基层执行力的对策思考

当前疫情防控已经取得突出成效,即将向善后期过渡,但由于境外疫情的快速爆发,短短两周时间境外新冠肺炎病例人数已经达到中国总数的2倍多,接下来的疫情防控工作将对基层人员执行力形成更大考验。伴随着全国各地复工复产和人员流动的增加,后期疫情防控中基层人员是否执行到位,是否能够保证不打折扣的严查严防,将决定新冠肺炎疫情是否会在我国境内死灰复燃。基层人员是疫情防控的一线力量,如何提高基层人员疫情防控的应急执行力成为应对关键要素之一。

1、加强基层人员责任意识,培育良好执行氛围

基层人员在执行上级任务时由于缺乏责任意识,执行具有随意性,是疫情防控无法落实到位的一个主要原因,上文提到的“封路”放行、执行滞后行为等都体现了基层执行人员责任意识的缺乏。疫情防控进入后期,基层人员经过近两个月的抗疫斗争,无论是身体还是精神都可能出现一定疲倦状态,在这样的状态下,如何提升基层人员的责任意识尤为重要。首先,基层领导班子自身要具有强烈的责任意识,领导是一个组织的核心,领导的处事风格会给组织氛围带来很大的影响;其次,可以通过建立奖罚分明,有错必究的相关激励机制来提升基层人员的责任意识。

2、完善基层应急人员配置与培训,提升基层执行力

党的十九大报告对各地的应急管理作出指示,国务院机构改革后也成立了新的应急管理部,各地方政府也相应组建应急管理局。但由于应急管理机构的大多工作人员缺乏专业背景,在一定程度上影响了基层应急管理工作的开展。基层的应急管理部门要配备一定的应急管理专业人员,能够有效应对突发性的公共危机事件,这就要求不仅要具备一定专业知识,而且要有很强的随机应变能力。公务员考核中通常缺乏对应急能力的考核,可以在平时的培训中引入应急执行培训。

3、提高地方政府应急规划能力,利用大数据精准科学防控

此次疫情防控工作过程中充分认识到大数据对于应急管理工作的重要性。当重大危机事故发生时,应急管理的科学规划重大,未来国家重大疫情防控体系的建设需要进一步充分大数据,精准科学进行防控,可以节约行政成本,提升疫情防控效果。地方政府可以通过与当地高校建立合作关系来提升应急科学规划能力。一旦突发性公共危机事件发生,高校科研专业人员能提供更科学、优化的方案。科学应急规划是基层人员执行力的基础,如果人员配备不合理,任务分配不合理,基层人员执行力难以有效发挥。

科学的应急规划建立在充分的信息收集与分析基础上,此次疫情防控中虽然我国多个省市已经借助信息网络力量,但多用于宣传与信息接收。大数据还可以在以下几个方面增强疫情防控决策的科学性:一是更好地实现多元主体治理,政府、社会组织、电商、群众等主体可以以大数据平台为基础获取和提供决策信息,基层政府能从中获取更精确的信息;二是大数据为中央统一指挥提供了平台,解决了中央-地方-基层之间信息不对称的问题。因此大数据在科学防控疫情中占有重要地位,未来的国家重大疫情防控体系的构建需要充分重视大数据的作用。

总之,基层政府执行力的强弱直接决定疫情防控工作的成效。此次疫情防控工作的前期,基层应急执行的实际情况为地方政府应急能力和基层执行能力的提升敲响了警钟。中国的疫情防控已经进入最后的攻坚期,境外输入病例的防控、复工复产复学后的疫情防控等都对基层政府的应急执行力提出了新的要求。作为疫情防控的一线力量,只有切实提升地方政府与基层人员的应急执行能力,才能更有效地去应对未来类似的重大突发性公共危机事件。

来源:公共管理研究,https://mp.weixin.qq.com/s/D9jH0Sgg9e-kOMWzmvZ7eQ 发表时间:2020年3月21日